公共図書館の新たな運営の模索

『図書館制度・経営論』より　公共図書館の運営の今後

公共サービスの問題点

　行政組織の一環として公立図書館を確保する立場は、いうならば公共図書館が公共財であるという立場であるといってよい。しかし、公共財は、非控除可能性（ある人の利用が他の人の利用可能性を減少させない）や非排除性（コストを負担しない者でもただ乗りできる）の程度によって、純粋公共財といわれるものから、準公共財といわれるものまでに区分できる。公共図書館のサービスは、国防や警察などのような純粋公共財ではないが、一般には社会的に確保しなければならない、いわゆる準公共財（コモン財）に該当する。

　準公共財として公共サービスを展開する場合、人々の需要に見合う供給を行い、かつそれに対する負担（税）を人々に適切に課すような制度が望ましいが、その設計を行うのは容易ではない（各個人の費用負担率を提示し、各個人の公共財の需要量を申告するという方法(E. F.リンダールの解）は、申告を正直に表明せずにただ乗りしようとする人が出てくれば機能しない）。そのため実際的には、投票などの政治的プロセスによってえた結果から制度を設計することになる。この場合には通常の多数決原理に従うことにより、中位の選好をもつ者が決定権を握ることになり、中位者が望むサービス水準にその供給水準が画一的に決まってしまう。

　しかし、その負担のあり方については、税の体系次第ではあるが、均一に課税されるとするならば「ハイ・ディマンダーにとっては、供給される公共財は彼が負担すべき租税価格に比較して少なすぎ、逆にロー・ディマンダーにとっては、供給量は多すぎる」（山内直人『ノンプロフィット・エコノミー:ＮＰＯとフィランソロピー経済学』日本評論社、1997)という結果となる。人々の意見や選好が比較的平均的だった時代は、このあり方で問題がなかった。皆が同じように利用し、同じように負担し、納得していたのである。しかし、今日のように多様な意見があり、多様な選好が存在する場合、この方法ではうまくいかなくなっている。

　多くの公共サービスは、今日こうした問題を本質的に内包しており、図書館サービスも現在、情報資源の多様化や人々のニーズの多様化が進展している中で、「平均的なニーズを想定して供給せざるを得ない」という枠組みでは、多量・高品質サービスを望む利用者にとっては不満が残り、平均よりも少量・低品質サービスでよいという利用者には、税負担（コスト）が高いという不満が生じる。官僚制による組織の硬直化によるサービスの劣化などと相まって、公共サービスのこの舵取りの難しさが「政府の失敗」を引き起こす原因ともなっている。

公共図書館の新たな運営の模索

　それを回避するために、近年さまざまな工夫が行われてきた。市場に委ねてもよいものならば、民営化という方向の解決策もあるが、図書館サービスのようにそもそも「市場の失敗」（市場メカニズムが働いて最適な状態をっくり出せなくなる現象）を回避するために政府組織で扱われてきたものは、市場に任せるのは難しい。

　そこで、これまで重ねられてきた主な方途として、次のようなものがあげられる、

　　(1)民間非営利セクターの組織（Nonprofit Organization : ＮＰＯ）の設定

　　(2)公立図書館として、「政府の失敗」を回避する運営方法の導入

　(1)の民間非営利セクターは、営利企業と政府と並ぶ経済部門として国際的には第三セクターと呼ばれる（わが国で一般に用いられている官民共同出資の組織のことではない。いわゆるＮＰＯ法人、学校法人、医療法人や社会福祉法人と同種のものである）。これらの法人は、前節で説明した公共サービスの不調を回避するために民間組織として、かつ人々の信頼をえやすくするために非営利な組織形態をとる人々にサービスを供給し、その対価を受け取るが、それだけでは運営できないから営利企業や家計からの寄付（賦課金）、また政府からは補助金（ときには税の免除）などを受けて経営する。ただし「収入から費用を差し引いた純利益を利害関係者に分配することが制度的にできない」のであり、民間組織であっても活動に一定の枠が設定されている。

　こうした民間非営利セクターとして、欧米では法人立図書館が歴史的に存在し、それらの公共図書館については早くから公的資金が投入され整備されてきた。法人立図書館は公共組織よりは自由度が高く、状況に応じて主体的に経営できる強みがある。そして、上述のような政府組織の行き詰まり、つまりきめ細かな対応ができないことや、組織の肥大化によるといった問題から、昨今オランダにおけるような政府組織をこのセクターヘ移行させるという動きが出ている。

　わが国でも、さまざまな領域で、ここまで述べてきた意味での第三セクターは今後進展していくだろう。ただし、公共図書館にとっては、これまで民間組織に公共資金の投入が認められていないため、当面この方策の見通しはない。

　もう一つの「政府の失敗」を回避する方途は、市場的な運営方法導入を視野にメれ、運営を効率化しかつ成果や顧客に注目しようとするものである。わが国の場合、これらの問題を克服するのに提案されたのは、直営による運営の改善か指定管理者制度かの選択である。直営は、組織形態としては変化がないが、その運営において工夫するという意味である。つまり、いずれの選択をするにしても、サービスの改善と運営の効率化の課題を解決しなくてはならない。

　第一の課題は、社会発展の状況に対応した図書館サービスのあり方を検討し、住民の意向に沿った図書館サービスを展開することである。状況の変化を考えれば、これまでと同じようなサービス対応では、コミュニティ・ニーズに的確に応えられない。直営方式をとるとしても、ときには公務員制度の枠組み（例：標準的な勤務時間）を弾力的に運用した、効果的な運営（例：開館時間の拡張などに対応できる運用）が望まれる。他方、指定管理方式をとった場合も、公共サービスの原則を踏まえ、かつ民間の工夫により効率を高め、住民の要求に応えなければならない。ここで重要なのは、新たな図書館の使命・ビジョンの確認である。実際、なぜこのような制度改革が行われたかを理解しないところでは、従来どおりサービスを確保すればよいといった水準にとどまっている。

　第二の課題は、特に図書館サービスを実施できる態勢の整備である。教育サービスや社会サービスなどとともに、図書館サービスは公共サービスとして位置づけられており、情報・知識を中心にコミュニティを維持・発展させるものであるとされる。このようなサービスを実現するには、専門的な知識や技術に明るい職員と態勢を擁せずには、構成しえないものである。残念ながらわが国での図書館の仕事への理解が、モノとしての図書の貸出・返却の手続きのようなところに集約されている現実がある。しかし、図書館の本質的な働きはそのような単純な自動化ですむような機能ではない。情報・知識を介して、人々の課題を解決し、人と人を結びつけるためのサービスが展開されねばならない。そのために、直営による図書館も、指定管理者による図書館も、サービスの自動化を前提に、図書館情報専門職として十分に機能する職員が不可欠である。

　新たな公共図書館運営には、時代の状況を把握し、適切に設定した経営指針とともに、なによりもそれを実現しうる組織整備とその弾力的運営が必要である。

アイデアストアからサラボルサ

『図書館制度・経営論』より

図書館ではなくアイデアストアと呼ばれるこの施設は、利用者が区民の15％と英国では異例に低かったロンドン東部、タワーハムレッツ区に計画された「新しい図書館」で、その最初のものが2002年にバウ（Bau）にオープンした。週７日合計71時間開いていて、「ホワイエでは勉強も読書もできるし、広いカフェで食事もできる。ホールの至るところにインターネットにつながるコンピュータが置かれ、すぐに使える。図書館職員は成人教育と図書館の経験者で、一つのチームに統合され、同じＴシャツを着ている。最初のアイデアストアの試作モデルの一部は改装された図書館で、［建てられてから］100年を経ていたが、鮮やかな色彩とモダンな家具のおかげで、レコード店かインターネットカフェのようになった。来館者は３倍になり、貸出は65％増えた」と政策文書『将来に向けての基本的考え方』（2003）にその状況が報告されている。

アイデアストアのウェブに「図書館と学習」とあるように、この「新しい図書館」では、図書館のサービスのほか、地域の人々のキャリアをつくる生涯学習ニーズに応えるよう、「美術とデザイン、ファッションと繊維、ビジネスと金融、健康と福祉、自動車保守、ITとコンピュータの使い方、建築、言語、ケーキ作り、音楽、ダンス、写真、家族学習」といった分野の800以上のコースが用意され、また、イペントスペースや託児所、小売店舗などを付加したもので、いわば「街角大学」をめざしている。

2012年にオープンしたウォトニイ・マーケット(Watney Market)のものは、図書館と「多元情報サービスとワンストップ・ショップ」を統合する、アイデアストアの新世代版だというふれこみである。提供されるものには、①成人と子ども図書館（ＣＤやＤＶＤやベストセラーを含めた広い範囲の収集を計画）、②インターネットアクセスによるサーフィン・スペース、③健康相談やその情報サービス、①「ワンストップショップ」による区役所のすべてのサービス、⑤「シングル・アクセスポイント」という、研修や技能向上や求職相談コーナー、⑥オンライン情報や地元研究などの高度なレファレンスや情報資源へのアクセスサービス、⑦展示スペース、があげられている。

アイデアストアの成功を受けて、さまざまな都市で図書館のブランドを更新する新しい公共図書館のあり方が試みられている。

その一つが、アイデアストアのチームの一人であったアントネラ・アンニョリ(Antonella Agnoli)が関与したイタリア、ボローニャのサラボルサ図書館である。もともとは証券取引所の建造物を活用した重厚な建物で、当然落ち着いた雰囲気が醸し出されているが、それとともに親しみやすい窓口の対応や、快適な利用席で、人々はめいめい読書やら、それぞれの関心の赴くまま過ごしている様子がみてとれる。また、アンニョリの専門の児童サービスの部門も充実している。

彼女の著書（邦訳『知の広場：図書館と自由』萱野有美訳、みすず書房、2011)に記されているように、識字教育の遅れという問題をかかえているイタリアでは、なによりも広く一般の人々のための読書の場として図書館が必要だったのである。実はボローニャには、広場を隔ててアルキジンナージオ図書館という、貴重なコレクションをもつ立派な図書館がある。しかし、そのような伝統的な保存図書館は、必ずしも人々の日常に役立っていたわけではなかった。両方が揃って公共図書館として担うべき役割の全体が果たせる。サラボルサ図書館によってボローニャの人々は、これまでなかった図書館ブランドを確保したといえる。

これらの新しい社会状況の中で成功をおさめている公共図書館には、次のような共通しか特徴があるように思われる。

　①　コミュニティのニーズを正確にとらえ、それに基づく設計である。

　②　図書館はコミュニティの人々の場として、便利な場所にあって、必要なときには（週末でも夜でも）いつも開いている。

　③　図書館はオープンで人々を歓迎してくれる施設で、カフエなどもあり、くつろぐことができる。

　④　広い層の多くの人々に必要な情報や学習機会が、さまざまな媒体で入手できる。

　⑤　日々必要な社会サービスがそこに行けば利用できる、複合的な施設になっている。

社会教育をめぐる現代的問題 指定管理者制度

『現代日本の教育を考える』より

指定管理者制度の趣旨と目的

　近年、少なくない自治体において、公民館・図書館等の社会教育施設の運営について、指定管理者制度の導入が進められている。指定管理者制度とは、2003年に、地方自治法に規定する管理委託制度を改正して導入された制度であって、公共施設の運営を「行政より柔軟で合理性にたけた民間団体」に広く開放すること（民間活力の導入）によって、当該施設の運営の効率化を図るという制度である。

　指定管理者制度が、従来の管理委託制度と異なる主な点は、次の３点である。第一に、委託できる団体が営利企業やＮＰＯ等の団体にまで拡大されること、第二に施設の利用料を指定管理者の収入とすることができること（ただし、公共図書館は法律で入館料をとることが禁止されている）、第三に従来の管理受託者が担うことのできなかった施設の使用許可などの行政権限までも担うことである。このように、基本的にはすべての行為が行政の定める規則のなかで行われていた従来の管理委託制度に比べて、指定管理者制度においては日常の運営は基本的に管理者にすべて任されているために、住民ニーズにより合った運営を行うことができると、考えられている。

指定管理者制度の現状と課題

　月刊社会教育編集部の調査によると、2006年４月現在、50市町村・約180館の公民館が、新たに指定管理者制度の導入を決定している。加えて同年９月までには、従来の管理委託制度を導入していた施設は、直営に戻すか、指定管理者制度を導入するかの二者択一を迫られたはずであるから、現在ではもっと多くの市町村・施設が指定管理者制度を導入しているはずである。指定管理者制度の導入は今後増えていく傾向にあるといえる。

　指定管理者制度は、第一に、自治体は当初予算に基づき一定の委託料を指定管理者に支払えば、後は管理者の自助努力によって施設運営がなされるから、設置自治体にとっては予想外の支出を防ぐことで経費の節減に役立ち、予算管理の面からも煩雑な事務をおこさなくてもよいという意味で有利な制度であるといえる。第二に、委託は当然に期限が決められているために、受託した団体は、自らの指定管理者としての地位を守るために、他団体とのサービス競争を念頭においた緊張状況にっねにおかれるから、管理者に対してより効率的な運営への自己改革の努力（費用対効果の衡量）を永続する動機づけがはたらく。このように同制度は、確かに経済的効率の追求の点からはきわめて優れたものといえる。

　しかしながら、上記のような委託料のディスカウント圧力は、指定管理者による事業費、とりわけ人件費の縮減につながり、事業数の逓減や質の低下を招き、労働条件の悪化から専門職の長期的な確保が難しくなる可能性を秘めている。特に、委託期間が限定されていることから、職員に雇用不安が生じ労働意欲を著しく低下させる場合もある。

　また、委託期間毎に指定管理者が変わる可能性があるため、その期間を越えた長期的な計画を策定することが著しく困難である。加えて、同一市内の社会教育施設が、別々の指定管理者に委託された場合、施設間の協力・共同関係が難しくなることも予想される。

　さらに、受託先の変更は、自治体側のイニシアティブによって行われるだけではなく、受託先のイニシアティブで行われることもある。すなわち、委託料が当該指定管理者の採算に合わないと判断すれば契約の更新が行われないことがあるわけである。その場合、受託者が現れなかった施設の運営はどのようになるのだろうか。受託料の引き上げか、事業内容の切り下げ、施設の廃止につながる危険性を持つ。

　このようにきわめて不安定ななかで受託を行うのは、地域団体を除いては、変動する委託条件に耐え得る体力とノウハウを持つ比較的大手の企業だけであろうから、受託企業の寡占化か進むことが考えられる。そうなると委託料をディスカウントする仕組みは、市場への参加者が多数存在するときにのみ有効に働く仕組みであるから、将来的には期待した程の委託料節減も進まないのではないだろうか。

　また、このように、委託料に事業内容が縛られ、寡占化によって手法が画一化する可能性を秘めていることから、事業内容の多様化や施設の特色ある運営は、特定の場合を除いて、予想したほど進まないのではないだろうか。

　指定管理者制度は始まったばかりで、まだ十分な展開を見せていないので単純に予想をすることは難しいが、一般に、採算に合うところは営利企業が、そうでないところは地域団体がボランティア的な性格を持って受託するという棲み分けが起こる可能性もある。

指定管理者制度の可能性

　こうしたなかで、いくっかの自治体では、指定管理者制度を使って施設運営に住民自治の精神を取り入れているところが出てきている。これらの事例は、指定管理者制度を導入するにあたって、経済的効率性を重視した入札競争ではなく、すでにその地域・施設での活動実績のある住民団体に、委託をすすめている事例である。このように意欲ある地域団体が受託先になった場合、住民二ーズとより密接に結びついて施設運営をすすめることが可能であるし、施設職員と地域住民の共同の関係も比較的保ちやすくなるといえる。ただし、このような地域団体が安定して経営を行えるようにするためには、やはり職員の労働条件の改善や事業費の確保が必要であり、経済的効率を優先する指定管理者制度とは矛盾する点も少なくない。

　このように、管理者が当該地域の住民とアイデンティティを共有した場合には、指定管理者制度が一定の意義を持つ側面も少なくはない。しかし、そもそも自治体は、住民自治の原則を貫くことで、地域住民の意思により直接的・自主的・効率的に地域運営に反映させ、住民意思に基づいた生活・文化・福祉の改善・増進を目的とする団体である。教育・文化活動において、その機能の実質化を図るのではなく、これに重ねて新たに別制度を立てる（ぃわば屋上屋を架す）ことで対応することが、どのくらい積極的な意味を持っのかは疑問である。いわゆる憲法・教育基本法体制が保障してきた住民自治の意義をふまえるならば、自治体における住民自治を活性化することを本旨としたうえで、指定管理者制度はそれを補う補助的な制度と見るべきであって、経済的効率化を理由に全面的に拙速に導入することは、教育・文化活動における自治体と自治のあり方の否定につながる可能性を持っていることに留意すべきである。

玲子さんとスタバでデート

未唯がふつうで居られる

　未唯がふつうに家で生活している。結婚する前と同じ状態です。出産準備には早い。豊川の家にしても、退屈だから、出てきている。

　2階の未唯の部屋は、出産後は奥さんが使うみたいです。1階の和室は未唯と赤ちゃんということらしい。階段の上り下りは避けた方がいい。その間はこんな風景なんでしょう。

　生まれてくるのが男の子というのだけがどうにも解せない。

玲子さんとのスタバでデート

　10時半から12時過ぎまで、駅前のスタバで玲子さんとおしゃべり。ソホクリスからは玲子のベスト・フレンドと言われている。その言葉が気に入っている。

　10時前に玲子さんの母である妹からメールが入った。

　「玲子は今朝寝ています。ステロイドのクスリを飲んでいるので、すぐに眠たくなってしまいます。少し遅くなるかもしれませんが、楽しみにしているので待っていてください！　たぶん、もうすぐ起きると思いますから」

　どうも、「眠り姫」のようです。それから、8分後に「今起きましたので少し遅れます」とあった。母親も大変だ。

　20分遅れでソホクリスとやってきた。ソホクリスは1時間ほど、近所を回ってくると言うことで、待望の話に入った。地球上で、唯一、私の話を聞いてくれる。マケドニアの話とかしました。ギリシャのICUの医者の給料のことなども聞けました。

　玲子の緊急入院がトリガーになり、ソホクリスの兄とICUの女医が知り合い、最近結婚したそうです。彼女の給料が安いとか、医療保険が適用されている玲子の収入などが聞けました。やはり、ギリシャの終始バランスは日本と異なります。

　次は8月ですね。