問題は認識されるためにある 一・五七ショック

『入門　公共政策学』より　問題－－いかに発見され、定義されるのか　モデルケース：少子化対策　問題への注目－－一・五七ショック

「問題」が認識されるために

　政策問題とは「社会で解決すべきと認識された問題」である。ここで気をつけなければならないのが、社会での「望ましくない状態」が自動的に「問題」とはならないということである。

　「望ましくない状態」＝「問題」ではないかと違和感を覚えられるかもしれない。しかし、「望ましくない状態」があったとしても、誰かが気づかなければ、もしくは、それを「望ましくない」と認識しなければ、問題とはならないのである。

　身近な例で考充てみよう。自宅の部屋が散らかっているとする。一般的には望ましくない状態であり、問題かもしれない。しかし、部屋の住人が散らかっている状態に気がつかなければ問題とはならない。部屋は片づけられないままである。もしくは、住人がそれに気がついても、「望ましくない」と認識しなければ問題とはならない。部屋は同じく片づけられないままである。

　社会での問題も同様である。本章で取り上げる少子化問題についても、子供の出生数が減少している状態に社会や政策担当者が気づかなければ、問題とはならない。また、もしそのような状態があると分かっても、「望ましくない」と認識されなければ対策はとられない。

　さらに、多くの問題をわれわれの社会は抱えている。それらの中で当該問題が深刻かつ重要な問題であると認識されなければ、（たとえ問題と認識されても）解決策の検討が後回しにされる可能性が高くなるのである。

注目される四つの要因

　それでは、社会の特定の状態を「問題」と認識させる要因はなんだろうか。政策過程論の一部となる議題設定論では、問題が注目される要因はいくつか存在することが指摘されている。

　まず、挙げられるのが重大事件の発生である。世間の関心を集める衝撃的な事件が発生すると、メディアは事件をとりまく状況をクローズアップする。こうして世間に「問題」として認識される。

　いわゆる「ストーカー問題」は典型例である。ストーカー（つきまとい）行為は昔から存在していたものの、以前は問題としてクローズアップされなかった。問題とされるきっかけとなったのか、一九九九年一〇月に埼玉県で起きた殺人事件である。女子大学生が殺害されるという痛ましい事件を契機に、ストーカー行為の問題性や取り締まりの必要性が認識された。

　次に、社会指標の変化である。社会の状態について政策担当部局は様々なデータを集計し、指標化している。特定の指標が従来と違った数値になると、政策担当者の注目を集めたり、メディアの注目を集めたりする。

　例として「空き家問題」がある。家が建っていても人が住んでいない空き家は以前から存在していた。人口が減少している地方都市ではさほど珍しいことではない（この「珍しくない」という認識から、それを問題とは見なさないことにもつながる）。この空き家が問題として認識されるきっかけとなったのは、統計指標（の発表）であった。住宅の状況については、総務省の住宅・土地統計調査が五年ごとに行われ、その結果が公表される。二〇一三年に行われた調査では全国で空き家が八二〇万戸となり、空き家率（総住宅戸数に占める空き家の割合）が二三・五％と過去最高を更新した。総務省が空き家率を発表するとメディアは一斉に報道し、「空き家問題」として一気にクローズアップされたのであった。

　専門家による分析も、問題が注目される要因となる。各分野の専門家が問題を発見し、分析結果を報告書や論文で発表することによって、問題がクローズアップされる。

　古い例であるが、ローマ・クラブによる報告書がある。スイスにあるシンクタンクのローマ・クラブが一九七二年に刊行した調査報告書『成長の限界』によってエネルギー資源問題がクローズアとフされた。同報告書では、システムダイナミクスというコンピューターシミュレーション手法によって将来のエネルギーの枯渇状態が示され、わが国でも注目されることとなった。

　裁判での判決も問題への注目を集める。わが国ではあまり馴染みがないが、訴訟社会の米国ではよくあるケースである。なんらかの問題から訴訟が生じ、司法の判断により注目されたり、行政に対応が求められたりする。

　わが国での例として非嫡出子遺産相続問題がある。非嫡出子とは、結婚していない男女の間に生まれた婚外子のことであり、わが国の民法では非嫡出子の遺産相続分は嫡出子の相続分の二分の一と規定していた。この規定は同じ「子供」でありながら非嫡出子を不利益に扱うものであり、憲法第一四条で定める「法の下の平等」に反するとして訴訟が起こされた。二〇一三年九月に最高裁は全員一致で民法の同規定が憲法違反であるという判決を下した。これをもとに同問題がクローズアップされ、同年一二月には民法の一部を改正する法律が成立し、非嫡出子の相続分が嫡出子の相続分と同等になった。

問題注目のサイクル

　先に述べた四つの要因によって特定の問題が注目される。しかし、注目のされ方はすべて同じになるとは限らない。一大社会問題となるようなものもあれば、そうはならないものもある。

　大きな注目を集めるケースとしては、報道によるものを想像するだろう。重大事件の発生による注目はその典型である。事件が生じ、メディアによって報道が行われ、世間の人が「問題」として注目し、政治や行政に対してなんらかの対応を求める声が上がってくる。

　もちろん世間の注目をあまり集めないケースもある。その際には、行政の担当者のみが問題を把握し、淡々と処理することとなる。例えば先ほどの社会指標の変化による注目では、政府が指標を発表したとしても、メディアが報道しない、もしくは報道しても世間が注目しない場合もある。同様に、専門家による分析についても、専門性の高い問題に対してそもそも世間はあまり関心を示さないため、問題への注目が集まらないことがある。

　さらに、議題設定論では、問題の注目のされ方には二種のサイクルがあるとされ、「問題注目のサイクル（イシュー・アテンション・サイクル）」と称されている。問題がずっと注目され続けるのは珍しい。同じような問題でも、ある時には非常に世間の注目を集めるのに対し、一定の時間が過ぎると注目されなくなる。その後問題が大きく変化していなくても、再度注目される場合もある。

　例えば、学校でのいじめ問題はその典型であろう。日本では一九八〇年代に東京都で学校でのいじめを苦に中学生が自殺すると、学校での「いじめ」が問題として認識されるようになった。しかし、いじめに関する文部科学省の調査結果（いじめの認知率〔一〇〇〇人あたりの認知件数〕）によると学校でのいじめは起き続けているものの、問題への注目は必ずしも継続されてこなかった。そして、二〇一一年一〇月の滋賀県での中学生の自殺といったように、大きな事件が生じるとメディアによって大きく報道され、再度「いじめ問題」が注目されるのである。