遅ればせながら、大田区議会で「議会改革」について議論をすることになった。そこで、各会派から意見を集約することに。自民党、公明党からは「議会の招集権」などの制度面の提案がなされた。民主党のいままでを見ていると、議会改革とは最も縁遠い会派だと見ていたが、今回新人が増えたせいか、はたまたインターネットから見つけてきたのか、全国的な「流行の」議会改革の提言をしていた。本気であれば評価できる内容である。
他に、生活者ネットワーク、緑の党、共産党、私が提言をしたが、いずれも制度面より「議会で議論しようよ」という、議員の資質に関わる提案であったのが特徴的である。一般の区民の皆さんは、さぞかし激論をかわしている、と思われているだろうが、実態は「セレモニー的」であることが、自民、公明党以外の会派の提言からも明らかである。
以下、いささか長いが、我が会派の提言である。
議会改革の提言
たちあがれ日本 犬伏秀一
はじめに
1 首長と地方議会の現状と課題
我が国に1800近くある地方自治体（一部事務組合を除く）には、必ず地方議会が設置されているが、はたして二元代表制の一翼として機能しているだろうか。多くの自治体で所謂首長与党という存在があり、議会は形骸化し、議会という公開の場での議論を経ず、事前の首長部局と議会与党の調整により議案の実質的事前審査が行われているとの現状は、多くの論者の指摘するところである。
確かに戦前においては、市議会より市長を選挙しており、その時代に「市長与党」の存在は必要であったであろう。しかしながら、ＧＨＱは「マッカーサー司令部憲法草案」に戦後改革として首長公選制を盛り込んだ。この改革により市長と市議会の関係は大きく変化し、公選により選ばれた市長の権限を強化し、自治権は拡大されたが、市議会の権限を弱めることになった。（2007、原田）
反面、このようなオール与党体制の議会に異を唱える動きも活発になってきている。いささか趣きは異なるものの、鹿児島県阿久根市竹原信一前市長や名古屋市河村たけし市長などが最近の好例であろう。
河村氏は自らの減税条例に議会が反発したことを受け、議会の解散リコール運動をすすめた結果、圧勝し、議会は解散に追い込まれた。河村氏は勝利宣言で「八百長は大相撲ばかりじゃない。議会はこれまで首長と裏で手を握っていた。」と、我が国の地方議会の現状を厳しく糾弾したのだったが、彼自身、その後の市議会議員選挙において、自らの政策を支持する市議候補を多数擁立し、与党体制を構築しようとしたことは、自己矛盾を含有しているとの指摘もあるところだ。
しかし、我が国の地方議会の多くが河村氏の述べる「八百長的」な存在であるとすれば、その解決こそ、地方分権の重要な一歩であり、地方議会の抱える命題でもあろう。
2 大田区における区長と区議会の現状と課題
大田区の区長と区議会について現状と課題につき検証する。現在の大田区長の松原忠義氏は平成19年4月の統一地方選挙において初当選をし、平成２３年４月執行の区長選挙において再選をはたした。区長就任までは、自民党代議士秘書、区議2期、都議2期（いずれも自民党公認）と政治の道を歩んできた所謂職業政治家である。また、区長選挙は無所属で戦ったが、党籍はいまだ自民党であり、自民、公明、民主、連合の推薦を得て当選をした。
以下、現在の大田区議会の会派別議員数を示す。（網掛けアンダーラインが区長与党）
自民党 公明党 民主党 共産党 ネット みんなの党 無所属諸派
１6名 １２名 ６名 ９名 ２名 ２名 ３名 計５０名
所謂区長与党会派だけで３４名、総議員数の６８％を占めている。その結果かどうかは明らかではないが、区長提出議案は昭和４７年以降100％原案可決 となり、区長部局が実施を躊躇する区民からの陳情・請願は不採択となることが顕在化、恒例化をしている。条例案も原案通り、各年度の予算案も原案通り可決、決算も同様に認定される。
首長提出議案が原案可決されるからと言って、議会が機能していないと結論付けるのは短絡的だとの意見もあるが、この点については様々な議論がなされている論点でもあろう。
区民や各種団体からの要望は、公開の場での議会では議論されず、所謂与党会派に持ち込まれ、各会派から区長サイドにその実現が要求される。とすれば、区政に対する予算要望などを持ち合わせていない、事業者や区民は区政への関心が薄れることが容易に考えられる。このことは、大田区長・区議会議員選挙の投票率が年々下がっており、直近では43.29％になったことにも表れている。
このような状況から、大田区における区長と区議会の課題は、より公開の場での議論をすすめ、多くの区民が区政へ興味を持てるようにすることであることは、誰しもの異論のいないところだろう。
3 首長は大統領か総理大臣か
「議院内閣制」は、英国連邦系諸国や西ヨーローパの多くの国で採用されており，我が国の内閣も，この制度になっている。「議員内閣制」は内閣が行政権を持ち、多数党の党首が総理大臣になる。そして、内閣が議会に対して責任を持ち、信任を失った 内閣は総辞職しなければならない。議員内閣制においては、制度的には、主権者の代表 である議会が行政権を監視し、内閣が国民の信託に違反した場合にはその責任を追及することが出来るため、責任政治が補償されるといわれている。 しかし、実際には、自らの政党（または友党）から選出した内閣を、同じ仲間である与党議員が追及することはありえない構図である。したがって、内閣に対する国会の責任政治を担保するという制度は、実際には機能していないといえる。そのようない意味では、国政においては与党がほとんどの権限を持ち、立法を含め国政のすべての責任を負っている。
一方、地方議会では有権者（区民や市民）が地方議員を選び、さらには、直接その自治体の 首長を選ぶことができる。つまり、首長と議員はそれぞれが有権者の代表であり、対等の立場でお互いが相手を監視し正しい方向に進むようにすることが、二元代表制の本来の姿である。
とすれば、首長は国政における総理大臣よりも、制度的には大統領に近い存在であると言えよう。実際に馬渡剛によれば『首長と議会の二元代表制はＧＨＱが大統領制のようなものを根付かせようと導入したもので、もともと対立を予定していた。』 としている。
しかし、米国に代表される大統領には、議会に対して教書を送付することは出来ても、予算案を作成することは出来ない。その意味では、予算の編成権が首長に専属されている我が国の地方自治制度は、大統領制よりも権限の強い制度であると言えよう。
4 地方議会に与党と野党が理論上ありえるのか
上述したように、大統領より強い権限、特に予算の編成権を与えられた首長に対して、議員は「与党」を名乗ることにより、その支持者らの要望に「予算獲得」という手段により簡単に応えることが出来ると考えられる。
首長は自らの政権の長期化を図り、そのためには一人でも多くの与党議員をかけることが「合理的選択（Ｊ．Ｍ．ラムザイヤー） 」であるし、執行機関の地方自治体職員にしても、いちいち細部まで説明しなくても「賛成」してくれる与党議員が過半数確保できれば、議会対策が容易くなりありがたいことだろう。
反面、そのような与党と首長の馴れ合いの結果、本来の議会の監視機能は議会自ら封殺してしまい、少ない野党議員が「吼えたところ」で、すべての議案は可決、承認されてしまうことになる。
これは、本来、地方自治法が求めた「二元代表制」の姿ではない。ましてや、国政政党そのままの地方議会の「会派」には、多くの弊害はあっても、住民にとっての利は何ひとつない。
したがって、理論上はありえる「首長与党」は、名乗るべきではなく、それぞれの議員が住民の信託のもと是々非々、議会としての権能を駆使して、首長や執行機関を監視し、必要な立法機能を行使すべきだと考えられる。
5 地方議会は必要なのか（機能しているのか）
鹿児島県阿久根市では、あまりの厚遇の市役所職員の賞与や議員報酬につき、専決処分で減額した竹原信一前市長がリコール成立で失職し、出直し選挙では破れてしまった。また、自らの公約である「10％減税条例」に反発した市議会議員の解散請求を自ら主導した、名古屋市の河村たかし市長は、市長選挙で圧勝し、議会も解散されてしまった。
いずれの首長も手法は違うが、首長としての政策実現に「今の議会が邪魔だ」というスタンスは同じであろう。はたして、これが二元代表制の姿だろうか。無論、阿久根市長のように気に入らないから議会を招集せずに、専決を乱発するのは問題である。が、であっても、首長の大きな権能である専決の乱発は、たとえそれが、民意であっても、もはや「衆愚型」独裁者と言えよう。
また、河村たかし市長は3月に行われる市議会議員選挙において「減税日本」なる地域政党から候補者を38名擁立することを発表された。名古屋市議会の定数は75名なので、全員当選すると、過半数を擁することになり、市長の政策は「なんでも通る」ことになる。
これも二元代表制で問題ではないだろうか。いま、多くの自治体において、オール与党化の結果、議会が「監視役」として機能していないことが問題となっている。であれば、河村たかし市長の行おうとしていることは、「民意」という名の、やはり「独裁」であろう。
このように、地方議会が国政をまねて与党会派と野党会派にわかれ、与党はなんでも「賛成」の追認期間または諮問機関になりさがり、野党は「なんでも反対」のアジテーターの役割しかもっていないとするならば、地方議会に多額の税金をかけて運営するのは無駄である、という結論も見出せよう。
我孫子市長を3期12年務めた福嶋浩彦氏（現消費者庁長官）は、12年間の任期中、一度たりとも予算が一回で議会を通過したことがなかった、と自慢されている。そして、「安孫子市議会が正常に機能している結果だ」と述べられる。
東京都小金井市議会では24名の市議会議員が8の会派にわかれていて、理事者は議案説明に相当緊張すると聞いたことがある。ちょっと議会対応をしくじると、すぐさま市長側提出議案は否決されるそうだ。この緊張感こそ、二元代表制の地方議会に求められるのではないだろうか。
6 東京特別区の歴史的特殊性
昭和22年、地方自治法の施行により、都の区は新たに特別区となり、特別地方公共団体として位置づけられた。特別区には、原則として市に関する規定が適用され、区長も公選によるものとされた。しかし、都は、特別区について条例で必要な規定を設けることができるとされ、さらに、従来から都が処理していた事務の多くは引き続き都が行うとされた。
また、特別区配付税条例により都区間の財政調整制度が発足し、配付税を分与することで、特別区相互間の調整を図ることとなった。昭和27年、自治法の改正により、区長は公選制から都知事の同意を得て区議会が選任する議会選任制に改められ、特別区の自治権は大幅に制限されることとなった。特別区の事務は義務教育、公園等の10項目に制限され、これ以外の市の事務は都が処理することとされた。このように、特別区は大都市の内部的な特別地方公共団体であると位置付けられ、都が特別区の区域内において市たる性格を併せもつとされた。
さらに、この改正によって、特別区財政調整交付金による財政調整が行われることになった。これは、特別区の財源不足額について、都の一般会計から平衡交付金を交付するものだ。 昭和40年、自治法の改正により、特別区の事務は限定列挙から一部例示列挙に改められ、福祉事務所に係る事務等が特別区の事務とされた。さらに、財政上の措置として今日の都区財政調整制度が設けられた。
その後、各区において区長の公選制復活を軸とした自治権拡充運動が展開され、昭和50年の自治法の改正により、区長は再び公選制となり、特別区は都に留保されたものを除き、原則として一般の市の事務及び保健所設置市の事務を処理することとされるなど大幅な改正が行われた。
また、これまで都が処理してきた事務のうちで特別区が処理することが適当なものは、できる限り特別区に移すこととされ、都市公園の設置・管理、婦人福祉資金の貸し付け等の事務が都から特別区に移管された。
しかし、この昭和50年の改正後においても、なお、都と特別区の役割分担が不明確になっていることや、特別区の自主性が阻害されていること、また、都が広域的立場からの大都市行政に徹しきれないなどの問題が指摘された。このため、平成12年の自治法改正によって、住民に身近な行政で移譲が可能なものは出来るだけ特別区の事務とするとともに、大都市の行政の一体性確保の要請に配慮しつつ、特別区の自主性、自律性を強化する方向で制度の見直しを行うこととされた。
この法改正によって、特別区は「基礎的な地方公共団体」として位置付けられるとともに、一般廃棄物の収集・運搬・処分の事務などが都から移管された。また、大都市の一体性・統一性の確保に配慮しつつ、特別区の自主性・自律性を強化する観点から、配置分合等の手続きの改正や特別区財政調整交付金の原資である調整財源の法定化、都からの税源移譲等が行われた。
以上のような前提にたち、大田区議会の改革に必要なことは、制度改革ではなく、議員の意識改革であることが明白であろう。そこで、大田区議会が「活性化」し本来の二元代表制を取り戻すため以下の提言を行う。
提言1. 幹事長会の公開および、全会派の参加
各会派の改革案を幹事長会で集約すること、これこそ「改革」すべきことである。交渉会派があって「楽」なのは「理事者（お役人）」である。数人の幹事長に納得してもらえば議事録に残る議会や委員会はシナリオ通りいくからだ。本来、議員の政策作成などを支援すべき議会事務局も、この慣例に慣れてしまい、シナリオ通りの議会運営に必死になっている姿は、議決機関のものではない。そこで、「密室行政」をやめるために、幹事長会には１人会派を含め全会派が参加し、会議は公開とすべきである。
提言2. 議長、副議長選挙については立候補と所信表明を
現在の大田区議会は、第一会派から議長、第二会派から副議長を選出することが、選挙という形をとってはいるものの、慣例として踏襲されている。これでは、何期か当選した大会派議員への、「名誉職」になってしまう。６９万区民の代弁者たる大田区議会にふさわしいのか、否かを判断するために、議長、副議長候補は立候補制にし、それぞれが所信表明をしたうえで、選挙を行うべきである。
提言3. 本会議での質問を一問一答にせよ
現在の本会議の質問は、事前に質問原稿を理事者に渡し、会派によっては「答弁調整」まで行っている現実は、「形骸化」そのものであり、原稿を必死に「棒読み」する質問者、答弁者の姿からは「活発な議論」は想起されまい。大朗読大会としてか区民には映らない。そこで、質問は項目だけを提出し、答弁は予算、決算委員会のように、一問一答とすることを提案する。また、質問者の席も、傍聴席を向くのではなく、理事者席を向くべきである。
提言4. 質問大会たる委員会を変えよう
本会議と同様、各委員会でも事前通告はないが、理事者の事務報告に議員が質問をして終わるという形骸化が続いている。本来、地方自治体の「意思決定機関」は議会である。ところが、理事者も議員も勘違いし、理事者が「意思決定」した施策に「質問」をするのが議員や議会だと思っている感すらある。委員会は議員同士が「議論を深め」、議会としての「意思」を理事者（執行機関）に示す場である。したがって、所管事務報告など、どうでもいいので、区の抱えている課題につき、議員同士が討論する場にすべきである。このことには、議員の意識改革と、デイベート能力の訓練が必要である。
提言5. 交渉会派にのみ与えられている各付属機関、監査委員などの報酬を無償に
議員は、月額報酬を税金から頂戴している。ところが、区の付属機関の委員になると、２時間足らずの会議で、数千円から１５，０００円程度の「報酬」が支給される。監査委員については、二十万円を超える。これは、区民の常識では考えられない。これは、無償にすべきである。
提言6. 海外友好親善調査の廃止
区議会議員は、４年の任期中に米国セーラム市、中国北京市に友好親善に１回、ヨーロッパに海外視察に１回行くことが認められており、多くの区議会議員が参加している。ところが、「海外視察」という言葉が反発を招くためか、本年度からは「友好親善調査」と名称を変えて実施することになった。その結果、「海外視察」では参加を見合わせていた会派も「参加出来るように」なったのだ。しかし、はたして、区議会議員が議員としての本旨たる議会での討論すら行わず、海外に出かけることには疑義を呈したいのだ。海外に出かけて「見聞を広める」のなら、政務調査費で行けばいいのだ。区議会議員の公費での海外渡航は、「互恵的」な訪問と、式典参加などに限定すべきである。
提言7. 国内行政視察の見直し
大田区議会では、常任委員会が２泊３日で一人十万円、特別委員会が１泊２日で一人五万円の行政視察が恒例化している。「何を調査するか」ではなく、「どこに行くか」から「調査項目」を決めるような現在の形骸化した「懇親会」のような視察は見直すべきである。特段、視察する事項がないのなら、実施しない委員会があってもいいだろう。
提言8. 区議会議員の「会費」名目の「お祝い」の厳禁について
公職にある者又は候補者は、いかなる名目をもってしても「寄付」をすることが出来ないし、行えば公民権停止を含む厳しい罰則が待っている。が、実際には、区内の祭りや盆踊り、新年会、忘年会などに区議会議員を含む議員が「会費」という名前の「寄付」を持参することが常態化している。区民や団体も持参しない議員に「●●議員はいくら持ってきた」と、寄付の強要と取られるケースもある。このような、本来の姿ではない議員と区民の悪習こそ、全議員の英断で廃止すべきである。
提言9. 陳情、請願者に所管委員会で発言の機会を与えよ
陳情、請願者は所管委員会を傍聴することが出来ても、発言することはできない。議会に対して、必死の思いで陳情、請願する区民に質問の機会を保証すべきである。
提言10. 参考人を呼んで公聴会を大いに開催すべし
大田区議会は、会派ごとに各種団体と懇談しても、議会として「参考人」を呼び、公開の場で陳述して頂くことは、制度上はあっても、活用されていない。議会の中で議論するのではなく、広く区民の声を反映するためにも、参考人を委員会に招致することを常態化すべきである。
添付資料：日本経済新聞社 日経グローカル ２０１１年６月２０日号
朝日新聞 社説 ２０１１年２月１７日
読売新聞 都民版 ２０１１年３月１日
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