郷原信郎が斬る
独法ＵＲのコンプライアンスの視点から見た甘利問題
衆議院予算委員長名の文書で、昨日3月24日の中央公聴会において公述人として意見を述べるよう依頼が来たので、出席して意見を述べた。
10年前の2006年に、同じ中央公聴会で「コンプライアンスは『法令遵守』ではなく『社会の要請に応えること』である」との私のコンプライアンス論を、国の予算に生かしていく必要性について意見を述べたことがある。
昨日は、改めて、コンプライアンスの観点から、「政治とカネ」の問題、あっせん利得処罰法違反と予算執行の関係、今回の甘利問題を通して、独立行政法人ＵＲの組織や活動の在り方、政治との関係性について所見を述べた。
その要旨は以下のとおりだ。
これまで、多くの政治家に関して「政治とカネ」という括りで指摘がされてきたが、この曖昧な言葉で、性格の異なる問題が一把ひとからげに混同されて議論されてきたことには問題がある。
「政治とカネ」の問題は、「賄賂」系の問題、「政治資金の公開」系の問題、「寄附制限」系の問題の３つに大別することができる。
「賄賂」系の問題について、国会議員の場合、その直接の職務権限は、議会での質問・表決等であり、その対価として賄賂と認められるものの範囲は限られるため、国会議員に収賄罪が適用される例は極めて少ない。むしろ、職務権限を背景として行われる、行政官庁等へのいわゆる「口利き」等で対価を受け取る行為が厳しい社会的批判を受けるケースが多いことから、「あっせん利得処罰法」が制定され、国会議員等の政治的公務員については、処罰の範囲が拡大されている。
「政治資金の公開」系の問題というのは、政治資金の寄附やその使途を政治資金収支報告書によって公開し、政治家や政党の活動が政治資金によって不当な影響を受けていないかを、国民の不断の監視に委ね、選挙における有権者の選択に反映させようとの趣旨で行われている政治資金公開制度の下で、収支報告書に虚偽の事実を記載するなどの行為が違反に問われるものである。
「寄附制限」系の問題というのは、政治資金の寄附に関して、政治資金規正法によって制限されている連続赤字会社、補助金受給企業、外国企業からの寄附の禁止や、寄附の量的制限等に違反する問題である。
これまで、うんざりするほど取り上げられ、中には国会審議にも大きな影響を与えてきた「政治とカネ」の問題の多くは、第二、第三の、いわば政治資金処理の手続き上の問題である。これらは、意図的に行われたものでない限り、基本的には、政治資金を正しく公開することと、再発防止の徹底が重要となる。
それに対して、第一の「賄賂系の問題」というのは、公務の廉潔性を損なう「犯罪」そのものであり、政治的公務員の職務の信頼性にも関わる問題であるだけに、事案の真相を解明した上で厳正な処罰が行われる必要があるが、最近１０年以上、国会議員について表面化した事例はない。
国会議員等の政治的公務員の「賄賂系の問題」に対して適用される極めて重要な罰則規定である「あっせん利得処罰法」は、2000年に公明党を中心とする議員立法によって成立し、2001年に施行されたものだ。
もっとも、国会議員等の政治家が、支持者・支援者等の国民から依頼され、裁量の範囲内の行政行為について行政庁等に働きかけて依頼に応えようとすることは、国民の声・要望を行政行為に反映させるための政治活動として必要なものでもあることから、立法にあたっては、そのような政治活動全般を委縮させることがないよう、看過できない重大な事案だけが処罰の対象となるよう配慮がなされている。
要件としては、「特定の者に対する行政庁の処分」に関する「あっせん」が対象とされているほか、予算執行の段階での、国、地方自治体及び国が２分の１以上を出資する団体の「売買、貸借、請負その他の契約」に関する「あっせん」が対象とされている。
国会における予算案の審議・議決、決算の審査・承認という国会議員の直接の権限を背景に、支持者、支援者等の要望を行政庁側に伝え、それを予算の作成・執行に反映することも政治家の政治活動の重要な役割だが、その中でも、予算の策定段階での行政庁への働きかけは、特定の個人や企業に有利に働く面があっても、基本的には政策実現を目的として行われるもので、政治活動の自由が保障される必要性が高いのに対して、予算執行の段階で行われる事業者等との契約というのは、法令上の手続に基づいて適正かつ公平に行われるべきものであり、政治家が契約の相手方や契約内容に介入することは正当な政治活動とは言い難い面がある。そこで、「契約」に関する行政庁等への「あっせん」によって利得を得る行為は、行政処分への介入と並んで、「口利き」による弊害が大きいと考えられ、あっせん利得処罰法の対象とされている。
「権限に基づく影響力の行使」も要件とされているが、国会議員の場合、「権限に基づく影響力」の典型は、議院において法律・予算等を多数決で成立させることに関して他の議員への働きかけを行い、多数の意思を形成することである。法律や予算は、通常は、議会において多数を占める与党の賛成で成立するので、与党議員であることや、党内で有力議員であることは影響力の大きさの要素であると言える。
このように、あっせん利得処罰法は、あっせんの対象を、「行政処分」と「契約」に関するものに限定した上、「権限に基づく影響力を行使」した場合に処罰の対象を限定するもので、「二重の絞り」をかけることで、政治活動を不当に委縮させないように配慮しつつ、行政庁等に不当な影響力を及ぼし、依頼者の個人的利益を図ろうとする悪質な行為を処罰する適切な立法と評価できる。
この法律の施行後、国会議員やその秘書に対して同法の罰則が適用された例はないが、法律が施行されたことが、悪質な「口利き」によって利得を得る行為に対して一定の抑止効果をもたらしたと見ることもできる。
ところが、今般、現職有力閣僚であった甘利氏とその秘書をめぐって、独立行政法人のＵＲとの補償交渉をめぐるあっせん利得処罰法違反の疑いが表面化し、しかも、そのような「口利き」を依頼したと告白している者から、「現職大臣が大臣室で現金を受領した」という信じ難い事実も明らかになった。
ＵＲとの補償交渉は「補償契約」によって決着するので、「契約」に関する「あっせん」であることは明らかである。甘利氏の秘書は、補償の金額にまで介入して、その報酬として多額の金銭や接待を受けた事実があったようであり、「国会議員の権限に基づく影響力」についても、現職閣僚で有力な与党議員であるうえ、2008年に麻生内閣で行革担当大臣に就任した甘利氏は、2012年に自民党が政権に復帰して以降、組織の在り方や理事長の同意人事など、ＵＲをめぐる問題が与党内で議論される場合には相当大きな発言力を持っていたものと考えられることから、「議員としての影響力の行使」が十分可能な立場だったといえる。
甘利氏をめぐる問題は、二重の絞りがかけられ、ストライクゾーンが狭く設定されたあっせん利得処罰法の処罰の対象の、まさにど真ん中のストライクに近い事案である。
検察当局としては、早急に強制捜査に着手して証拠を確保すべきと考えられるが、「東京地検がＵＲ職員から聴取」などと一部で報じられた以外、捜査が行われている形跡は全くない。また、甘利氏は、大臣辞任後国会には全く登院しておらず、辞任を表明した記者会見で「元特捜部の弁護士に調査を依頼している」と述べているが、果たしてそのような「元特捜弁護士」というのが存在しているのか否かも疑問だ。
この問題が、大臣辞任ということだけで、何ら真相解明が行われず、うやむやにされるとするとすれば、国会議員の政治活動に関する倫理感の弛緩を招くことになりかねず、あっせん利得処罰法が制定された意味がなくなってしまいかねない。
最後に、「コンプライアンスは法令遵守ではなく組織が社会の要請に応えること」という観点から、公的な住宅供給を担う独立行政法人ＵＲの組織の問題として今回の甘利氏をめぐる問題を考えてみたい。
ＵＲは、財政投融資による住宅等の資産１２兆円を保有する巨大な公益法人だ。事業の内容が、民間の住宅建築・住宅供給と競合することから、事業の効率化、合理化が求められ、民営化の議論が遡上にのぼってきたが、一方で、これから超高齢化社会を迎え、また、若年世代の貧困も大きな社会問題となっている我が国社会において、住宅供給を民間のみに任せておいてよいのか、衣食住の基本と言える「住」のセフティネットを確保していくため、公的住宅供給が、どのような役割を果たしていくべきなのかは、大変重要な問題だ。
そういう問題に関して、政治家が、国民・地域住民から、幅広く、公的住宅供給をめぐる声を、ＵＲ・国交省に伝えるというのは、良い意味での、健全な「口利き」と言える。
公益法人としての経営の効率性・合理性を追求する一方で、社会的な必要があれば、公費を投入してでも、住のセフティネットの役割を果たすことに関して、介護・年金等の社会福祉の問題とも関連づけて、国会の場で議論することが必要であり、それが、ＵＲにとっての「社会の要請に応える」真のコンプライアンスにつながるはずだ。
ところが、今回の甘利氏の問題では、公有地を不法占拠する建物への補償交渉という、いわば「薄汚い口利き」に介入し、それによって秘書は多額の金品を受け取り、頻繁に接待をうける、大臣は大臣室で現金50万円を受け取る、ＵＲ幹部は与党の有力議員や秘書の顔色を窺う、というようなことが明らかになっている。
こんなことで、「公的住宅供給を通して社会の要請に応える」というＵＲの本当の役割が果たせるだろうか。まず、こういう歪んだ関係に関して、一体何が起きたのか、どういう事実があったのかということを早急に解明した上で、今後のこうした問題についての政治とＵＲ・国交省との関係等を前向きに建設的に議論していくべきだ。
本来、検察が、刑事事件として取り上げ捜査の対象にすべき案件だが、それが全く行われないのであれば、国会審議の前提としての重要性を考えれば、国会における事実解明も必要になってくるものと思う。
私としては、国会審議でもしばしば取り上げられる「政治とカネ」の問題を整理し、あっせん利得処罰法の適用範囲について予算執行との関係で説明し、コンプライアンス論の観点から、財政投融資によるＵＲの公的住宅資産の活動と、住のセフティネット構築のために公費投入も含めて議論するに当たって、前向きな議論ができる前提を確保するためにも、甘利氏の問題の事実解明が必要だという意見を述べたものである。公述人として意見を述べるよう求められた私にとって、コンプライアンス・刑事実務という専門の知見から行った意見陳述だった。
ところが、それに対する、自民党とおおさか維新の対応は、信じ難いものであった。
私が甘利氏の問題に言及し「まさにど真ん中のストライクに近い事案」と言ったあたりから、右半分強の自民党席はざわつき始め、何人もの議員が立ち上がって他の議員の席に行って話をするなど、ほとんどまともに聞いている議員はいないという、さながら「学級崩壊」の状態だった。
特に、最前列に座っていた平沢勝栄議員は、最後列にいた質問者のトップバッターの山下貴司議員とのところに歩み寄り、なにやら耳打ちを始めた（この「耳打ち」は私の陳述終了後も続いていた）。
そして、私を含め4人の公述人の意見陳述が終わり、最初に山下議員が質問に立ち、普通の表情で他の公述人に対する質問をした後、にわかに物凄い形相になって「質問」、ではなく「演説」し始めた。
一見まともなことを言っているように思えるが、内容は支離滅裂で、私の意見陳述に対する反論には全くなっていない。
まず、山下議員は、「国会が法制度や予算に対する建設的議論を脇に置いて、個別の事件追及に汲々とするのは、捜査機関や司法権に対する国会の介入になりかねない」、「法律家として、民事刑事に関わらず、個人の法的な責任の有無について国会の場で取り上げることについては慎重でなければならない」などと述べた上で、民主党政権時代に、陸山会をめぐる政治資金規正法違反事件について、小沢一郎氏や秘書について予算委員会での証人喚問や参考人招致を求めたが実現しなかったことを指摘した。
しかし、政治資金規正法違反で秘書が逮捕されていた小沢氏の事件とは異なり、甘利氏の問題については、現時点では告発すら行われていないし、捜査機関の捜査が現実化しているわけでもない。しかも、私は、あっせん利得処罰法の立法の趣旨、罰則の適用範囲を示し、甘利氏の問題が、当然、検察があっせん利得処罰法違反で捜査の対象とすべき事件だと述べた上、もし、検察が捜査によって事実解明を行わないのであれば、国会による事実解明を行うこともやむを得ないと言っているのである。国会が捜査機関に直接介入すべしと言っているわけでもないし、ましてや、甘利氏の法的責任を国会の場で取り上げろと言っているわけでもない。
そして、もっとも的外れなのは、山下議員があっせん利得罪について、「その権限に基づく影響力を行使して」というのが「新しい構成要件」であり、その解釈については「まだ固まっていない」と述べた上で、私の著書「検察の正義」の記述を引用したり、美濃加茂市長事件に言及した点である。
「検察の正義」で「議員の職務としての活動より政治活動が中心になっている国会議員や秘書が、この罪で摘発された事例は過去にはない。野党議員の場合には「権限に基づく影響力」というのは一層考えにくい」と、やや消極的に述べておられますが、郷原先生、このとおりで間違いないですか？今うなづいていただきました。
そして、私が主任弁護人となった一審無罪となった美濃加茂市長事件で、収賄と併せてあっせん利得罪について起訴されており、私を含む弁護側が
「当時市議会議員であった被告人は、市議会で質問権を行使したこともないし、市職員にとって議会で再質問されることは一般的なことであって特に負担になるものではないから、これを恐れて対応することは考えられず、市議会議員としての権限に基づく影響力の行使に該当するとは言えない。市が動いたのは市として必要があったからであり、被告人の権限に基づく影響力の行使によるものではない。」
と主張していることに言及し、
美濃加茂事件について、「影響力の行使」要件について、そのようなご主張をされたことは間違いありませんか。今、うなづいて頂きました。
などと言うのである。
いずれについても、私に説明すら求めず一方的に引用して、私が、その引用に「うなづいた」だけで、私が、あっせん利得罪に対して消極的な姿勢を示していることを認めたかのように扱おうとする。
しかし、著書で述べているのは、私が、意見陳述の中でも述べたように、法律や予算は、通常は、議会において多数を占める与党の賛成で成立するので、与党内で影響力を持つ有力議員であることが「権限に基づく影響力」の大きな要素であり、野党議員の場合には影響力は大きくないということだ。甘利氏は、与党の有力議員なのであるから、著書で述べていることは全く違うのであり、あっせん利得罪の「ど真ん中のストライク」であることには変わりはない。
また、美濃加茂市長事件で弁護人として主張しているのは、検察が主張する「議会での質問」の事実が「ない」ということと、被告人は、一人会派で、議会で多数を占める政党に所属しているわけでもなく、「議員の権限に基づく影響力」は極めて低い、ということであり、甘利氏のような与党の有力政治家の場合とは全く異なる。
山下議員は、このような的外れな引用をして、私が、「書いてあることとしてはその通りだ」という意味で「うなづいた」というだけで、
このように、解釈が分かれ、しかも当てはめも事案によって異なる法律の個別事件の法解釈について、国会の、特にこの予算委員会で延々と取り上げることについては疑問があるということなんです。
などと、一方的に「独演」を続けた。「公述人に対する質疑」を行う立場なのに、公述人に発言する機会をほとんど与えようともしなかった。
衆議院の予算委員会における質疑で、このような議論のやり方がまかり通るというのは驚きである。
しかも、この山下議員の質問は、単なる個人プレーとは思えない。質問の前、平沢議員は、山下議員の席に歩み寄って、入念な「打合せ」をしていた。自民党チームの「平沢監督」が、ネクストバッターズボックスにいた山下議員に気合を入れ、その上でバッターボックスに入って行ったのが、この「演説」だったのである。
そして、この山下議員の発言は、５番目に質問に立ったおおさか維新の会の足立康史議員にも多大な影響を与えた。
足立議員は、「今日は、山下委員から、冒頭、スキャンダル周りの話があって、大西委員（民主党）からも議論があったので、私がほっとくわけにもいかない」などと言って、山下議員の「演説」を受けての質問を始めた。
その内容は、公述人の私に「（公聴会に）なぜ来たのか」、「普通の人は民主党の応援団には弁護士の仕事は頼まない」、「郷原さんは専門家じゃない、政治屋なんです」などと、公述人の意見陳述とは全く無関係な、露骨な誹謗中傷そのものであり、まさに、国会の品位を貶める発言そのものであった。
足立議員の誹謗中傷質問に対しては、予算委員会理事の民主党の山井議員が委員長に、発言の撤回を求めて激しく詰め寄っていた。野党席から非難の怒声があがる一方、自民党席から、「議事進行！」「議事進行！」という叫び声が上がり、委員長は、「後日、理事会で協議する」と言っただけで、そのまま、足立議員の質問は終了した。
これが、昨日の、衆議院予算委員会中央公聴会での私の意見陳述をめぐる顛末である。
残念ながら、このような状態の予算委員会で審議され、成立しようとしているのが、我が国の国家予算なのである。
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