公共事業をちょっと考える 生産性改革と品確法の改正は期待できるか

170108　公共事業をちょっと考える　生産性改革と品確法の改正は期待できるか

 

今朝は起きると地面が湿っていました。雨かなどうかなと思い外に出ると、細雨です。私には慈雨となりました。昨日の草刈はやはりあちこちに筋肉痛がでて、あまり作業をしたくない気分。この程度の雨はなんでもないのですが、気持ちが乗らないときはエスケープが一番です。

 

とはいえ昨年末までに仕上げておくはずだった会計処理ができていなかったので、午前中は数字とにらめっこ。その後は恒例のNHK囲碁対局の観戦です。今日は山下敬吾九段と羽根九段で、予想違わず序盤から猛烈な闘いで、訳が分からない私には、どうやって生きを図るのかさっぱり分からないけど、面白いのです。この棋譜を碁盤に並べるのも一興ですが、結局、分からないので、ただ眺めるだけです。

 

で、今日は何をテーマに何を書こうかと考えています。新年に入り、新聞を見ても、どうも興味がわかない記事ばかりというと、懸命に世界中で秒単位未満で起こっている多種多様な事象から懸命に記事になる題材を探し、あるいは長期間にわたって調査して書き上げた物もあるでしょうから、こういう風に関心を呼ばないといわれるとがっかりするかもしれません。ま、人それぞれですから、興味関心は十人十色ですので、誰かが関心を持てばいいのでしょう。

 

数日前のウェブサイトの記事で、＜仕事のミスをなくす。「絶対に忘れない」テクニック＞というのがちょっと興味を引きました。認知症一歩手前の身としては、忘れないテクニックというのは、よくある宣伝文句の切り口上とはいえ、やはり気になります。

 

この記事にでは、「ワーキングメモリ」というキーワードを持ち出して議論を展開してます。まず、次のようにその意義について解説し、次に問題解決策を提示しています。

 

＜記憶についての研究が各所で進み、「ワーキングメモリ」という記憶回路が、覚えた直後に忘れてしまう原因だと分かってきました。ワーキングメモリとは、脳のメモ帳のようなもので、情報を長期間にわたって貯蔵する「長期記憶」とは異なり、何かの目的のために一時的に貯蔵される記憶領域のことです。ワーキングメモリの容量はとても小さく、新しい情報が入ってくると、古い情報がはじき出され、その瞬間に忘れてしまいます。＞

 

そのとおりと自分の体験を振り返りながら同感します。情報が多すぎ、複雑すぎ、瞬間的な記憶は新たな多様な情報がインプットされると、いつの間にか記憶の彼方に消え去っています。それはそうだとここまでは納得。

 

次にその解決策ですが、一つはメモをとることです。＜メモに残せばワーキングメモリを解放できる＞といっていますが、ともかく必要な情報はその都度メモにするということです。これは当然というか、誰もが行っていること、あるいはそうしなければと思いながら、なかなかメモをとれないでいることが問題だと指摘されているようにも思えます。

 

もう一つは、＜場所とイメージで覚える「場所法」＞をあげています。場所法について 3つのステップとして、次のように進めるというのです。

1. 記憶する場所を決める。

2. 記憶したい項目をイメージに変換する。

3. 1.で決めた場所に2.で変換したイメージを置く。

 

これまた、昔から多くの記憶力有能な方々が提案した一つですね。記憶力の世界大会参加者なんかも取り入れていますね。自分でもやったことがあるかというと、そこまでして記憶しておこうという必要性を感じないのか、ただ、無精なのか、経験がありませんが、おそらく有効な方法だと思います。なんどもこのような記憶力の解決法を見聞したりしてきましたが、今なおこれら以外の方法がなく、唯一なのかと驚いたわけですが、覚えるのに王道はないということでしょうか。

 

とはいえ、そういうとすぐ思い出されるのが、空海が会得した、「虚空蔵求聞持法」という絶対の記憶力の獲得法でしょうか。どんなものかと一番気になる方法ですが、普通の人間にはやはりそういう超天才というか神的存在の人のみが可能な記憶力獲得法として知識として知っている程度で十分かもしれません。

 

と長々とまた前置きを連ねてしまいました。今日は、日経コントラクション・2017年1月9日号の記事に少し注目して、一部に触れてみたいと思います。

 

一つは、＜生産性革命プロジェクト◆労働力の減少を効率アップでしのぐ＞という見出しで書かれた、「生産性革命」という大胆な標語を掲げた国交省のプロジェクトです。実はアベノミクスの内容が標語は立派なのですが、なかなか実体の伴わない張り子の虎のようにも感じてしまう私です。といっても実際どんな三本目の矢が放たれているのか具体的にはよく分からないので、偉そうに批判するのは控えています。

 

そんな中、国交省が「生産性革命」本部というのを16年に設置して、生産性の革命を行おうとしていたのは知りませんでした。その内容は、革命に値するのか、少なくとも生産性向上に有効なものかは検討しておく必要があるかなと思って、概要を見てみました。

 

記事によると、同本部は計20の事例を先進的な取り組みとして「生産性革命プロジェクト」に選定。プロジェクトは大きく三つに分類されるとのこと。以下見出しのみ整理します。

 

１　社会のベースの生産性を高める

［ピンポイント渋滞対策］

［新たな高速道路料金］

［クルーズ新時代に対応した港湾整備］

［コンパクト+ネットワーク］

［インフラメンテナンス革命］

２　産業別の生産性を高める

［本格的なi-Constructionへの転換］

３　未来型の投資・新技術で生産性を高める

［科学的な交通安全対策］

その他　産業別や未来型のプロジェクトも

 

上記のプロジェクトを見ると、一定の効率化を図る手法であることは理解できます。でも、これ以前から言われてきたことではない？なんて思うのは皮相的な見方でしょうか。

 

交通渋滞策は重要です。渋滞の原因としては交通渋滞の科学的分析で、その要因のいくつかは解明され、提示されてきたと思います。交通政策、ひいては集中する通勤・休暇による移動の問題、道路構造・車線の問題、ドライバーの運転方法の問題、高速料金の価格設定と無料化の問題など、多様な問題と解決策がなんども議論されてきたかと思います。しかし、ここで取り上げられた渋滞解消策は、生産性改革と名乗るほどの特別な有効策かとなると疑問符をつけたくなります。

 

そもそも交通政策における需給予測自体、かなりあいまいなデータ予測で、道路の新設などを安易に行ってきたのが過去の公共事業の悪い例です。ここで取り上げられたピンポイントで渋滞が起こっていることを的確に対応すれば、費用対効果上も効率的な対応策が可能なのに、長い間このような分析を科学的合理性をもって行ってこなかったことのつけかもしれません。それを生産性改革というのはいかがなものかと思ってしまうのです。

 

いずれも派生的な対応で、生産性改革という名前に値するのか疑問を感じるのは私だけではないように思えます。

 

たしかに、本格的なi-Constructionへの転換は、ドローンを使った三次元測量やICT建機による施工など、全プロセスにICT（Information and Communication Technology）を活用と言う点は、いまはやりのドローンの積極的活用やICT建機といった新しい機械・ソフトの活用という点で、期待を感じさせてくれます。しかし、現場サイトで、どこまでこれらを利用できる、受け入れることが可能なのか、より具体的実践的な事例なり試行事業なり提示して、現在の事業形態をステップアップする方向性を提供しないと、絵に描いた餅になるか、極めて狭い領域での利用に止まり、生産性改革といった本格的な改革には繋がらないように思ってしまうのは穿った見方でしょうか。

 

もう一つ関心を抱いた記事があり、それは＜施工時期の平準化◆余裕期間の活用広がる＞です。

 

公共事業の場合、よく言われるのは、年度末に急に工事が集中して行われるといったことはよく聞かれるでしょうし、身近に見聞する人も少なくないのではないかと思います。他方で、年度初めはほとんど事業がない場合が多いということはご存知でしょうか。

 

これは一般化して説明すると、誤解が生じるかもしれません。ただ、公共事業や交付金・補助事業を見てきたわずかな経験からいえば、事業側にとっては補助事業等は利益率が高いものではない、他方で、その事業を完成すれば確実に補助金等が支給されるので事業の収支の安定には寄与するとの感覚ではないかと思ったりしています。すると、利益率の高い事業を優先し、補助事業は後回しになることは傾向としてはあるのではないかと思うのです。他方で、行政側も年度末近くになると、補助事業の進行状況が判明し、使い切っていない補助金があると、来年度の予算獲得の意図もあり、全部使い切るため、いろいろな名目で事業を行い補助金を使い切るといった姿勢が長い間に慣例化しているのではないかと思っています。（公共事業と交付金事業、補助事業が混在していますが、とりあえず補助事業を中心に公共事業をも考えています）

 

そうすると、事業体の年間収支でいえば、年度初めはほとんど補助事業がなく、その後一定時期に集中するという、事業体が抱えている労働者・機械・資材の効率的・安定的な活用ができていることにはならないかもしれません。むろん高い収益性のある事業をとっていれば別ですが、建設事業全体が総体で減少している中、それほど収益性の高い事業が多くあるわけではないでしょうから、安定的な事業運営とはならないでしょう。

 

いろいろ書きましたが、今回の施工時期の平準化自体は、本来的な方向性を示しているのではないかと思います。記事では、＜14年6月に改正された「公共工事の品質確保の促進に関する法律」（品確法）でも、発注者の責務として計画的な発注と適切な工期設定に努めることが明記された。＞とあり、住宅建築の品確法には一般的な関心が寄せられていますが、公共工事も本来、身近で重要な事業ですから、品確法が適切に運用されることが期待されます。

 

とくに国交省が15年1月に品確法運用指針を作成し、＜「適切な設計変更」と「予定価格の適正な設定」を運用指針の重点項目に掲げ＞たうえ、＜15年度に設計変更ガイドラインを改定。＞とありますので、今後はこの改定ガイドラインで適正に設計変更が行われることを注意して見守りたいと思います。

記録するとは （公）文書管理だいじょうぶ？

161211　記録するとは　（公）文書管理だいじょうぶ？

 

今朝は久しぶりにのんびりと目覚めといいたいところですが、朝早くからなぜか意識が冴えて、録音した映画の音声だけを聴きながら寝床にいたというのが実際です。昨夜はNHKの「渡し船」というのを見ながら？聞きながら寝入ってしまいました。元気がいいと本を読みながらが普通なのですが、最近は本を読んでいるとすぐ眠くなるのが実態で、読書量も格段に落ちてきました。

 

そして今朝も新報道2001で取り上げていた朴大統領の弾劾を受けて今後の韓国政治のy食え的な事柄を見た後、生ゴミコンポストの処理をして、いつものたまった竹木の野焼きをして午前中はおしまいです。そしてNHKの囲碁対局で若手の寺山怜氏の華麗な逆転？勝利を見てのんびりした後、いまなにを書こうかと考えつつ、タイピングしています。昨日見た「渡し船」から日本の川と船について触れてみたいと思いつつ、やはり今朝の朴大統領の話と、毎日記事とがひっかり、こちらにすることにしました。

 

今朝の毎日は、クローズアップ2016欄で、「公文書管理　ずさんな点検　「知る権利」ぜい弱　保管審査、２１人で２６０万件」と、ながーい見出しで、問題点を取り上げていました。この記事では海自がインド洋で米空母への給油量について、政府が給油量が少なかったと釈明していたのが、米国の情報公開制度で入手した資料だとはるかに多かったことが判明した上、補給艦の航泊日誌の一部が保管期限内に破棄されていたという、お粗末な管理実態を指摘しています。さらに東日本大震災に関係する国の１５の会議のうち、原子力災害対策本部と緊急災害対策本部など１０会議で議事録を作っていなかったことが判明していることが取り上げられています。

 

このように公文書管理がずさんな状況にもかかわらず、そもそも省庁内で自己点検にとどまり、対象の文書やその記載方法、担当など、基本的な事柄が確立していないように思います。そのチェック体制が人的物的に不足していて、とても問題自体を把握できる状態にないというのが見出しの数字です。

 

なぜ朴大統領と関係するかというと、おそらく韓国においても公文書管理が確立していないのではないかと思うのです。大統領が演説原稿や関係資料を友人に見せたり、アドバイスを受けていたりといったことが、大統領自身が問題意識を抱かずにやっていたように思えるのです。では、日本は大丈夫かというと、首相を筆頭に末端の行政職員が公文書管理法を理解してその趣旨にそった文書管理をしているのかは、私にはベールに包まれているように思うのです。

 

公文書管理法は、管理対象の公文書のうち、行政文書について次のような定義規定を置いています。「行政機関の職員が職務上作成し、又は取得した文書（括弧書き省略））であって、当該行政機関の職員が組織的に用いるものとして、当該行政機関が保有しているものをいう。」（2条4項）。

 

しかも法の目的において、まず、公文書の意義について、「健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として、主権者である国民が主体的に利用し得るものであること」としています。そして公文書の適正な管理について法規制することにより、「行政が適正かつ効率的に運営されるようにするとともに、国及び独立行政法人等の有するその諸活動を現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるようにすること」を目的とするとされています。

 

たしかに職員が職務上作成ないし取得した文書である必要がありますが、民主主義の根幹となるものであり、国民の知る権利に答えるべき事項、とりわけアカウンタビリティーのあるような場合については、当然に職員が職務上作成義務を負っているというべきです。そうだとすると、行政府のトップである安倍首相の意思決定に関わる議事はとくに例外に当たるような場合を除きすべて公文書として残すべきとなると思います。それが首相をはじめ閣僚や次官以下のレベルで、きちんと文書化されているのか疑念を抱いております。アメリカ大統領が出てくるような映画を見ていると、すべてなんらかの記録媒体あるいは電磁的記録などで残されているようですね。

 

裁判の中で、国を相手にする場合その記録の開示を求めることもありますが、私の場合もっぱら地方自治体を相手にしたとき、その記録自体に疑問を抱くことがありました。むろん存在しないとか、個人情報とかで過剰に黒塗りにされるといった一般的な問題もあります。いま思いつくケースとしては2，3を挙げてみたいと思います。

 

都市計画法の開発許可や建築基準法の建築確認の申請では、普通は直ちに申請書を提出するといったことは簡易なケースは別にして、ないと思われます。通常は、窓口で担当者とカウンター越しに当該自治体の手続きや要件を確認するなどして、申請するわけです。それも複雑な案件になると何回も繰り返すわけです。自治体内でも部課長会議などで調整してどう対応するか協議して事前に審査することが行われています。その内部資料はもちろんのこと、窓口での対応について、文書がどのような場合に作成されるか、あまり明確な基準を定めているところがないように思えるのです。

 

で、ある自治体での開発案件ですが、以前の大規模分譲地開発で残されていた斜面地で、木々に覆われている場所でしたが、突然、約2000㎡の木々が切り倒され、さらに重機が入って造成が始まり、近隣が驚いて市役所に連絡し、市が対応したのですが、別の隣接土地所有者から依頼を受けて事件処理をしたことがあります。本来500㎡以上の開発行為だと許可を受ける必要があり、当然、市に相談しているはずですが、その記録は一切ありませんでした。あったのはクレームがあった後、市が現地で指導して一定の現場復旧措置を講じた記録だけでした。その記録も、わずかな写真と概要記録のみで、事件の本質や開発業者の対応、それに対する行政が行った行為がいかなる根拠に基づき何を行ったかが判然としないものでした。

 

結局、この案件は、その後市議会に要請文を出し、市議会を通じて、行政に監督処分を行わせて、一定の解決を得ましたが、行政における文書管理自体も問われる問題でした。

 

また、情報公開に熱心な別の市であったケースですが、市長が知人の事業に便宜を図ったかどうかが問題となり、それについて、他の市の市議が職員と交渉しているのですが、その交渉記録から、不当な圧力をかけたのではないかといったことで、百条委員会が開かれ、私もその代理人として、出席しました。その交渉記録が職員が一方的に作成したもので、会話内容が交渉相手に一方的に不利な内容となっていました。それを記録を根拠に委員が質問するのですが、前提事実をきちんと確認しないままに、行うため、一方的意見を述べることになり、本来、地方自治法が予定してる適切な調査内容になっていなかったと思います。

 

いずれも10何年も前のケースで、私も記憶で書いていますので、隔靴掻痒の感じを受けるとは思います。要は、公文書管理と言っても、対象の基準を明確にし、記載内容の合理性を担保するには相当工夫なり、配慮が必要ということを感じています。

 

翻って、ま、いえばここからが本論に近いのですが、わが国の国民性なのか、どうも会話なり、議論なりを記録に残すことが得意ではないのかなと思ったりしています。いや前提たる議論をすること自体も得意でないかもしれませんが。

 

それは行政文書といった公的な場面に限らず、企業においてもそうです。いや、クレーム対応なんかはしっかりマニュアルがあって、きちんと日時・内容と対応が記録されていますと言われるかもしれません。たしかにこの分野は、IT産業から介護福祉など、消費者問題その他いろんな分野で、かなり企業側はシステムができていると思います。しかし、ここで問題にするのは、重要な意思決定に関わる議論とその記録です。たとえば、理事会とか株式会社の議事録のマニュアルとかがウェブ上にも散見しますが、概要だけ、結果だけを書いているのが普通で、どのような議論が行われ、その決定に至ったかは、あまり書かれていないのではないかと思います。責任の所在、根拠があいまいなままです。大企業では、そのような例は少ないと思いますが、あの大王製紙事件も含め、多くの会計不正事件が引き続き起こっていることから、そう甘く見てはいけないと思っています。

 

他方で、組織体だけでなく、重要な案件を取り扱う人は誰もその重要性を自覚する必要があると思います。

 

それは法律に規定がないから必要ないということではないと思います。たとえば医師法は、「医師は、診療をしたときは、遅滞なく診療に関する事項を診療録に記載しなければならない。」と診療録の作成義務があることを定めるだけです。そのため以前は診療録の内容がいろいろで、丁寧なもの、内容がないもの、判別できないものなど、いろいろでした。最近は電磁的記録になったこともあり、きちんと記録される傾向にあると思います。それには作成マニュアルも、あるいは研修時代からの指導で、しっかりとしたものになってきたのかもしれません。

 

このようなことは、医師にとどまらず、弁護士、公認会計士、税理士など専門家と言われる職業のひとはすべて適切な文書管理が求められていると思います。

 

なにが今日の本題かはっきりしなくなりましたが、文書管理を適切に行うこと、それがいま重要な案件を扱う誰もが求められていることだと思うのです。とはいえ、公文書管理は、民主主義の根幹ですので、国、自治体の職員は、公僕として必須の本質的な義務と思うのです。