「寒冷地手当」について

■はじめに
　今回のエントリーはややローカルな話題です。国家公務員・国立大学職員に支給される手当の中には「地域手当」のように地域によって支給の有無や支給額が変わるものがありますが、寒冷地手当は「北国」あるいは「雪国」限定という、非常に珍しい手当です。寒冷地手当は他にも、他の多くの手当が「一般職の職員の給与に関する法律」（通称「給与法」）にてその支給が根拠付けられている一方で、寒冷地手当だけが「国家公務員の寒冷地手当に関する法律」という全く別の法律が根拠になっているなど、他の手当と扱いが異なる部分があります。
　人によっては一度も支給を受けないような手当ではありますが、寒い地方に暮らしている自分なんぞは親の代から付き合ってきた手当であるため、今回はその寒冷地手当について、暖かい地方に住む人向けにその概要を書いてみたいと思います（後半は自分の地元志向が爆発した文章になるのでご注意ください）。

■そして支給される「石炭３トン」
　寒冷地手当とは簡単にいうと「寒冷積雪地域に勤務する職員に対して支給される、冬期間における暖房用燃料費等の生計費に対する手当」と把握することができ、歴史的には昭和２１年頃から支給された「石炭手当」まで遡ることができます。また昭和２４年に成立した「国家公務員に対する寒冷地手当及び石炭手当の支給に関する法律」という名称からも分かるとおり、「寒冷地手当」も「石炭手当」とは別に戦後間もなくから支給されているものでした。「寒冷地手当」と「石炭手当」はその支給内容が頻繁に修正された手当ではありますが、基本的に「寒冷地手当」が「俸給・扶養手当の○割」、「石炭手当」は「小売価格で換算した石炭○トン分の金額」という形で支給されました。決して石炭の実物が支給された訳ではありませんが、小題にあるとおり、世帯主に対する石炭手当の支給基準が実際に「石炭３トン分」とかだったりと、現在の支給規定などに慣れている自分などからはなかなかインパクトがある内容となっていた訳です。
　また基本的に「寒冷地手当」は「寒冷地在勤職員」が対象でしたが、「石炭手当」は「北海道在勤職員」限定の手当でした。ただこれについては、「石炭手当」の有無で大して気象条件が違わない北海道南部と青森県等との支給額の格差が問題となり、昭和３１年に北海道以外の地域が対象となる「薪炭（しんたん）手当」が新たに創設され、調整が図られました。
　なお、「寒冷地手当」は当初より「俸給」と「扶養手当」がその計算基礎額なっていたのでその家族構成が手当支給額に連動していましたが、「石炭手当」は「世帯主」と「その他」の区分しかなく、「家族持ち」と「独身一人暮らし」が同じ「世帯主」として扱われるという嫌いがありました。このあたりについては昭和３６年に改正が行われ、「世帯主」が「扶養親族ある世帯主」と「扶養親族がない世帯主」に分かれ、同時に住んでいる地方（甲・乙・丙）によっても支給額が異なるようになりました。住んでいる地方によって支給額が異なる仕組みは寒冷地手当の級地別支給額の制度などがこれより前にありましたが、今日の原型となる「地域」及び「扶養有無・世帯主であるか否か」で区別する寒冷地手当の制度はほぼこのあたりで出来たと考えて良さそうです。
　その後、寒冷地手当・石炭手当・薪炭手当は昭和３９年に一本化されましたが、「寒冷地手当」から移行した「定率額」と「石炭・薪炭手当」から移行した「加算額」（さらに石炭手当分は「北海道加算額」、薪炭手当は「内地加算額」と区別されました）という仕組みは残り、結局結局現在のような形になるのは平成１６年まで待たなければなりませんでした。平成１６年と言えばごく最近であり、このあたりまで石炭やら薪やらが由来の手当が残っていたこと自体、個人的には非常に面白いとは思うのですが、さすがにそろそろ時代にそぐわなくなってきただろうという判断がやはりされ、寒冷地手当は平成１５年に行われた全国的な民間事業所の実態調査に沿って大きく形を変えました。
　歴史的経緯から見る現在の寒冷地手当の大きなポイントは、それが「民間準拠の手当である」ということです。寒冷地手当についてはよく「あれは官主導でそういうものを根付かせようとするのが目的の手当だ」と批判されることがあります。実際、これは否定できなく、参考文献にも次のような記述があります。

この手当は北海道を中心とする寒冷地域の活性化のためにいわば官先行により人材を誘致するという意図もあって議員立法によって制度化されたものであるが、制定後五十年以上経過したじた時点で見てみると、北海道以外の民間企業ではこの種手当は普及していないのではないか、むしろ「官民逆較差」の一つではないかとの批判も生じてきた。

森園幸男・大村厚至（2009）『公務員給与法精義<第４次全訂版>』868頁 学陽書房

　しかし上にも書いたとおり、現在の寒冷地手当は平成１５年に実施した調査に基づいて支給しているため、逆にこれを無視するのは民間準拠であるべき国家公務員の給与の原則に反します。よって国家公務員やら国立大学職員やらは寒冷地手当を堂々と受け取っていいはずなんですが、それでもまだちょっと微妙な問題が残っていたりもします。

■寒冷地手当の諸問題
　まず上の調査について、確かに北海道では寒冷地手当等を支給している事業所が８０％を超えているのですが、それ以外の地域では支給している事業所の割合がガクッと減ります。次点の青森ですら約２５％であり、中には国家公務員では寒冷地手当の支給対象となっているのに、民間事業所でそのような手当を支給しているところが０％だとか、あってもたかだか数％なんてところもあります。



　この点について参考文献は次のようには書いていますが、「民間準拠」という観点からこれで説明しきるのはやや苦しい印象があります。それでも寒冷地手当を支給するのであれば、せめて「全国に支社がある企業」に限定して寒冷地手当等の支給調査を行い、寒冷地手当の支給について全国でバランスを取ることの根拠とするのが良いのではないでしょうか。

民間準拠という基準でみるとこの手当の支給地域は北海道に限定される。しかしながら国家公務員は全国で勤務しており、同じような気象条件の下で一方で寒冷地手当が支給され、他方で支給されないとなると公平性の確保から問題が生ずるので、北海道の寒冷度に匹敵する本州の一部地域（官署）も支給地域に加えることとされている。

森園幸男・大村厚至（2009）『公務員給与法精義<第４次全訂版>』868頁 学陽書房

　また仮に北海道については充分に民間準拠であるとしても、それが本当に科学的データに裏打ちされているのかどうかが判断しにくい、という点もあります。もっともこの点については「国家公務員の寒冷地手当に関する法律」第４条で人事院に寒冷地手当に関する調査研究の権限が与えられており、また過去においても合計で８回の勧告が行われていますので、ある程度の科学的根拠付けはされていると考えて良さそうです。
　ちなみに北海道のデータについては今回自分でも調べてみました。下に並べられている「支給区分」と「平均気温」と「積雪」の各地図がそれです。パッと見る限りにおいては支給区分の設定はそれなりに正しいように思われますが、より厳密に検証するためにはやはり人事院が調査したデータを直接検討したいところです（データは国土地理院「ナショナルアトラス閲覧サービス」の新版日本国勢地図（1990年刊行）より取得）。

　　　　


■寒冷地手当の支給額等
　歴史的経緯や問題点はさておき、その支給内容についてです。
　寒冷地手当の支給額は区分に応じて非常にシンプルにまとめられています。下がその一覧で、これ以外に特に書くことはありません。



　各地域区分や扶養の有無等でどのように支給金額が変わるかについては次のとおりです。区分に応じてある程度連動した金額の上昇率を見せていますが、数字が完全に一致せず、またキリのいい数字にならないのは実態調査に基づいた統計的な金額によって支給額を決定しているためと思われます。



　また各支給額を高い順番に並べると次のようになります。歴史的経緯なんかを見ると北海道中心の手当のようにも思えますが、このようにランク付けしてみると「地域区分」よりも「扶養の有無」「世帯主であるか否か」の方がはるかに支給金額に影響を与えていることが分かります。体感気温的には旭川の一人暮らしよりも本州の家族持ちの方が支給額が高いのは納得できない気がしますが、家族持ちの職員は自身が出勤している間も家に残っている家族が暖房を使う必要があるので、総合的に考えればこのような結果になるのが妥当なのかも知れません。




■おわりに
　という訳で、今回は寒冷地手当に関するエントリーでした。
　支給内容よりも歴史的経緯などが多かったですが、実際この手当はいろいろと時代の流れによって決定した部分が大きい手当だと思います。特に「寒冷地への人材誘致のための手当」なんていかにも昭和臭い感じがします。
　また「寒冷地への人材誘致」とはちょっと話がそれますが、個人的には「寒冷地手当」には「寒い地方への経済援助」的な意味合いも強かったのではないかな、と思うところがあります。「寒い地方だから貧困」という訳ではありませんが、大都市の発展の一方で地方や寒村がやや発展し遅れる、なんていうのはよくある話です。そのような一般論を持ち出さなくとも、戦後日本において北海道地方の開発が急務であったという個別事情もありました。寒冷地手当の源となった法律が「議員立法」であった点も見逃せません。
　仮にそのような意図があったとして、「それでは寒冷地手当はその成果を上げただろうか？」と考えてみることは、ちょうど時代を一区切りする意味においても、とても大事なことだと思います。経済成長時代及びその後もしばらく行われた地方公共事業への多額の税金投入は確かに談合などの不祥事も多く生みましたが、それでも国土の均衡ある発展は地方の人達の人生を豊かにするという一定の成果を上げた、というのが自分の持論です。これと同じく、一時期は手厚くなりすぎた嫌いがあったかも知れませんが、戦後から平成初期の時代にかけて寒冷地域に対し支給された寒冷地手当等は、寒冷地域に住む人達がより快適な生活を送ることを助けたという、一定の使命を果たしたと思っています。
　この考えは何も机上の空論と言う訳ではありません。冒頭にも書きましたが、自分は自分の子供時代に自分の家の暖房費がまさにこの寒冷地手当で賄われていた人間です。またさらに言えば、一人立ちと同時に自身も寒冷地手当を受け取るようになった訳ですから、生まれてこの方寒冷地手当を受け取ることなく冬を越したことがない人間ですらあります。その自分が過去を顧みるに、暖房器具や住居の構造が現代ほど防寒性に優れていなかったあの時代に、寒冷地域に勤務する職員に対して寒冷地手当を支給することは、まず間違いなくその職員の生活水準を向上させたと言える自信があります。さらにこの考えは、自分の住んでいる地域の住民からも同程度の理解を得られるとも考えます。「漁師は海の怖さを知ってこそ一人前」という言葉と同じく、寒冷地域に長く（特に昔から）住んでいる人間であれば、雪や寒さから身を守ることの重要性と、それが出来ることのありがたみは否が応にも身に染みるはずだからです。
　ここで自分が特に言いたいことは、「だから寒冷地手当を縮減してはいけないんだ」ということではありません。それどころか、過去に比べて著しく進歩した暖房器具や住宅構造の変化を鑑みるに、寒冷地手当の縮減は時宜を得た適切な対応であるとすら考えます。つまりここで自分が言いたいことは、寒冷地手当を縮減するという、その意味についてです。
　何度も書いたとおり、寒冷地手当の縮減は暖房器具等の進歩を初めとする、国民の生活水準の向上がその原因となっているはずです（正確には、そのような要因を受けて「民間の寒冷地手当」の支給額が削減され、その次に「民間準拠」で公務員の支給額が削減される、という手順になりますが）。これは要するに、「寒冷地域に住む人達が昔ほど寒冷地手当を受け取らなくても寒冷地以外で住むひとと同じような生活が出来るようになった」という成果を反映しての縮減であり、決して「寒冷地手当は無駄に多かったから縮減する」という理由だけで行われるものではないはずだ、ということです。もっとも、縮減する時には余剰分が必ず「無駄」として扱われるのは仕方ありませんが、ここで言いたいのはそれは「対策が功を奏したからこそ発生した無駄なのだ」ということです。さらには暖房器具の進歩等の科学技術そのものも、地方を含めた国土の発展の効果であると考えられるなら、寒冷地手当はその支給を行ったことによってその支給を過去ほど行わなくても良い状況を作り出したと言う、国家公務員に支給する手当としては最上の結果で縮減が行われたとすら言い得るはずです。
　別にこんな小さな違いをクドクドと説明する必要はないかも知れないんですが、どっかで誰かが（特に手当を受給していた側の人間が）こういうことを書いておかないとまたどっかの馬鹿な襟立て大臣が「寒冷地手当は無駄だったので仕分けします」とか先人の行いに義理を欠くようなことを言い始めかねないので、寒い地方に住む一人の人間として、やっぱり書いておこうと思います。

■(本当の）おわりに
　いろいろあった平成２３年もついに終わり、また新しい年を迎えることが出来ました。まぁ、また例年のごとくいろいろある１年だとは思いますが、国家公務員も国立大学職員も結局は乗り越えるしかないと思いますので、悪態つきつき進んでいきましょう。今年も国立大学職員日記をどうぞよろしくお願いいたします。