神宮外苑の巨大再開発
神宮外苑では、ホテル付野球場、屋根付きラグビー場、超高層ビル三棟を含む巨大再開発事業が行われようとしています。開発事業は地権者である明治神宮、伊藤忠商事などにデベロッパーである三井不動産などが加わった形で進められています。この計画に対しては、国民をあげての奉献活動によってできた緑あふれる外苑の環境が損なわれること、とりわけ多くの既存樹木が失われることに対して、坂本龍一さんや村上春樹さんははじめ多くの人から危惧の声があげられました。また、日本イコモス国内委員会も「近代日本の公共空間を代表する文化的資産である神宮外苑の保全・継承について」というコメントを発表し、今の計画を見直すよう提言を行っています。
私が、神宮外苑のことに興味を持ったのは、2013年の夏に建築家槇文彦氏が、東京オリンピック（その時点では招致活動中）を見据えた新国立競技場建て替え案（ザハ・ハディッド案）のあまりの巨大さ、周辺環境との不釣り合いに警鐘を鳴らして以来ということになります。その時以来、槇文彦氏が東京都体育館を設計する折に高さ制限で苦労された第２種風致地区（建築物の高さは15ｍまで）に、なぜ７０ｍを超える新国立競技場（ザハ・ハディッド案、その後の大成建設・隈研吾案でも50ｍ弱）が建つことになるのか、納得いく説明は得られませんでした。さらに、オリンピック後の現在進められている再開発計画では、建物の密度も上がり、200ｍ近い超高層ビルも林立することから、従来のゆったりとした外苑のイメージは失われます。それは事業者が発表している下のパースを見ると明らかです。
神宮外苑まちづくりHPより引用 https://www.jingugaienmachidukuri.jp/planning/
もし現在の計画を是とするのであれば、風致地区というこれまで長く守られてきた都市計画の枠組みを外したうえで、この地区は「世界都市東京における企業活動にとって大切な地区であり、風致を重んじるという従来方針を変更します」という説明が必要でしょう。しかし、現実には風致地区や、都市計画公園指定、文教地区などの都市計画の基本は変わっていません。都市計画の大枠は変わらないのに、なぜ一般の商業地区と変わらない巨大開発を進めることが可能なのか？。またそれは都市計画として健全なことなのか、そのあたりのことを考えてみたくなりました。
その疑問に答えるためには、神宮外苑プロジェクトがどのような都市計画の仕組みのもとで「合法的」な状態になっているのかを知る必要があります。自分で調べるのには限界があるなと思っていましたら、東大の大方潤一郎先生が、わかりやすい資料をネット上で公開してくれていました。大方先生は、都市計画の専門家として、今回の開発の仕組みを批判的に紹介しています。大変勉強になります。大方先生の資料を手掛かりに、都市計画の視点から神宮外苑問題を考えてみたいと思います（随時大方先生の以下の資料を引用しています）。
参考にした大方潤一郎先生の資料：
https://toriaez-hp.jp/assets/2-1600000013/uploader/D8gQmtQCK6.pdf
https://toriaez-hp.jp/assets/2-1600000013/uploader/Pz1RO52T9r.pdf
神宮外苑の風致を守る都市計画は３つ：風致地区、都市計画公園、文教地区
＜風致地区＞
神宮外苑は1926年に東京で最初の風致地区に指定されました。風致地区は都市計画法(1919年）で設けられた地域地区の一つです。「都市において自然的な要素に富んだ土地における良好な自然的景観」である風致を維持するための地域地区です。風致地区では、建築は許可を得ないと建てられません。原則としてたかさ15ｍ以内で、周辺の風致と不調和でないことが許可の条件です。
「建築自由の国」日本においては例外的に大変厳しい規制です。明治天皇崩御の後、多くの国民の浄財や勤労奉仕でつくられたのが神宮内・外苑です。その風致を守るために、内・外苑ともに、厳しい風致地区に指定されているというのは、都民、市民にとっても納得のいく都市計画（風致地区）だと言えます。
＜都市計画公園＞
神宮外苑は民間の敷地ですが、都市計画公園に指定されています。実態としては公園ですが、公園の指定はそのままかかっていますので、3階以下で容易に移転できるもの、すなわち木造住宅程度しか建築できないという厳しい規制のもとにあります。
＜文教地区＞
またこの地域は都の条例で文教地区になっています。文教地区ではホテル、旅館そして観覧場はつくれません。このあたりのことも大方先生の資料にまとめられています。
以上のように外苑地区には、（細かいところまでは分かりませんが）概ね都市計画が適正に適用されていると考えてよいと思います。
ちなみに、都市計画法では目的や基本理念が下記のように掲げられています。
（目的）
第1条 この法律は、都市計画の内容及びその決定手続、都市計画制限、都市計画事業その他都市計画に関し必要な事項を定めることにより、都市の健全な発展と秩序ある整備を図り、もつて国土の均衡ある発展と公共の福祉の増進に寄与することを目的とする。
（都市計画の基本理念）
第2条 都市計画は、農林漁業との健全な調和を図りつつ、健康で文化的な都市生活及び機能的な都市活動を確保すべきこと並びにこのためには適正な制限のもとに土地の合理的な利用が図られるべきことを基本理念として定めるものとする。
ここから読み取れることは、健康で文化的な都市生活のためには、私権には制限を設ける必要があるということです。都市空間の形成には様々な主体が関与しています。複雑な力関係の下で出来上がります。民間企業であればできるだけ大きな建物を建てて、最大限の利益を得たいと思うだろうし、そうすることが株主への責務でしょう。しかし、大きなビルを建てることで日が当たらなくなる住宅もあれば、そのビルへの電力供給や発生交通など、いろいろ周りも含めて考えないといけないこともあります。また機能的な都市活動のためにはすでに住宅となっている土地に道路を通さないといけないこともあるでしょう。ほおっておくと、混乱のままの市街地となります。ルールが必要です。そのルールの基本が法定都市計画ということだと思います。
風致を守ってきた都市計画を残したまま、新たな地区計画などが上書きされた
前項のように歴史的風致を守り継承していくための都市計画が用意されているのに、なぜ前述したような巨大開発が可能となるのでしょうか。どのような都市計画の仕組みなのでしょうか。大方先生の資料を頼りに整理してみます。
＜地区計画、再開発促進区＞
地区計画神宮外苑地区には2003年に最初の地区計画がかけられました。「神宮外苑地区地区計画」です。地区計画では、都市計画が扱う範囲よりもずっと小さな特定のエリアについて、区域の整備、開発及び保全に関する方針が定められます。その後何回か改正を重ね、2022年には地区計画の中に再開発促進区が設定されました。この再開発促進区になると、風致地区の高さ制限の緩和が可能になるのです。地区計画及び再開発促進区で詳細な計画が決められたので、これまでの風致地区の規定に従う必要はないという扱いです。この地区計画に沿った開発案を事業者が提示しているのです。
都市計画の仕組みとしては、合法的な手続きが進められています。その点については小池知事が言う通りです。
確かに手続き上は、問題ないのですが、銘記すべきはその地区計画および再開発促進区の計画内容が、市民の望む神宮外苑の風致をきちんと守る内容になっておらず、ただただ地権者・関係者の土地を最大限有効活用したいという意向だけで組み立てられていることです。「風致を損ねる地区計画」が、できたので、従来の「風致を守る都市計画」を上書きしていいというのは、おかしな理屈です。
＜公園まちづくり制度＞
都市計画で公園（都市施設）と指定されているのだから、一般的には木造住宅程度の簡易な構造物しか許可されません。将来公園にするときの障害にならないためです。これは都市計画法に定められています。ところがここでは200ｍ近い超高層が建つことになっています。それは2013年に創設された「公園まちづくり制度」を適用しているからです。
都では公園として都市計画されても、50年間動きがなく公園になりそうにないところを都市計画公園から外して、民間の開発を進めるという方針を打ち出しました。民間開発により高層化することによって足元に公園的な空地を生み出せばいいという考え方です。
外苑地区においては、ラグビー場とその周辺が「公園としての実態がない」と判断されています。神宮球場は公園として機能していると判断されているになぜラグビー場だけ公園的でないと判断するのかわりませんが、さらに不可解なのが、公園から除外されるエリアが、ラグビー場の敷地形状とは異なることです。いわゆるゲリマンダー（計画者の恣意的な区分設定のこと）的な区分けです。ちょうど三井不動産が超高層を建てるエリアにぴったりとした形状で公園から除外しているのです。ここまで来るとちょっと開いた口が塞がらないという感じです。
このほか、文教地区の規制により、新神宮球場に併設されるホテルや屋根付き競技場（観覧場）は許可できないのですが、「知事が必要と認めた場合」にはこの限りでないという条文があるので、私が推測するに、おそらく難なく事業者はクリアーしたのでしょう。
何が問題なのか？
開発に伴う環境影響評価の問題なども大方先生はきちんと指摘されています。樹木の問題など多くの課題があるのですが、ここでは都市計画に関わる領域に議論を集中したいと思います。
＜地区計画が免罪符になっていること＞
地区計画はローカルなエリアの条件を反映し、住民の同意も得ているはずなので、地区計画に定めれば市域全体をカバーする都市計画よりも上位としてよいという考え方があります。通則的な制限を強固に規制してもよいし、反対に大幅に緩和してもよいという認識につながります。一般的にはその通りだと思います。
ただ、神宮外苑の場合、都市全体の観点から規定されている風致地区で守ろうとした価値が、地区計画の内容により、著しく阻害されています。明治天皇を顕彰するための樹林等がつくり出す歴史的風致と、地区計画に定める超高層ビルがそぐわないということは否定しきれないと思います。超高層ビルを前提とする地区計画や再開発促進区を実現したいのであれば、堂々と神宮外苑の風致地区を外したいという議論をすべきです。
少し地区計画制度の歴史を振り返ります。地区計画はある一定のまとまりを持った「地区」を対象に、その地区の実情に合ったよりきめ細かい規制を行う制度です。市域全体で決めている都市計画の内容を強化したり緩和することができます。1980年、日本でも「ドイツのBebaungsplanのようなきめ細やかな形態規制をすべきだ」という多くの都市計画関係者の声に応えてできました。地区の固有性に対応した細かい都市計画規制を用意したいというのは都市計画関係者の長年の願いでした。私は1970年代に都市計画を学びましたが、その頃日笠先生や日端先生たちが、より良い市街地の姿を実現するうえで有効な手段となる地区計画制度の必要性を強く訴えておられたのことを思い出します。
前段からもわかるように、本来地区計画制度は、都市全体を扱う既存の都市計画では一般的なルールを定めることしかできないので、より詳細に地区の実情に応じた、計画的な裏付けのあるルールを定めようとするものです。どちらかというと、都市計画で定めるよりも、詳細で厳しいルールを共有することで、暮らしやすく美しい環境を作り出していこうという考えです。その地区計画が、本来の意義を離れて、単なる「既存のルールを守らないための手法」として機能していることが、残念です。「地区計画さえ作ってしまえば、既存のルールを守らなくてもよくなる」という、事業者の開発にお墨付きを与える手法になってしまっているのです。
＜都市計画は機能しているのか＞
都市計画制度の存在意義が問われていると思います。中曽根内閣の規制緩和路線から、今日の都市再生まで、この40年ほどは、大都市の都市空間を利権の対象にするという視点が強調され過ぎています。確かに、グローバルな競争の中で、大胆に空間再編を進めるべき場面もあるとは思います。グローバル企業にとっては、生死をかけた戦いの場所なのでしょう。しかし、都市は、人が心地よく誇りをもって文化的に暮らせる場所でなくてはなりません。その部分を忘れてしまうと、長い目で見た時にそのまちは選択されなくなってしまうでしょう。グローバル企業から一人暮らしのお年寄りまで、多様な関係者の願い・思いをうまく調整しながら最適解を見出していくのが都市計画の役割です。その役割を十分果たしているとは言えない状況です。
＜事業者の都合に公益性があるのか＞
開発事業者の広報をみると、「明治神宮が外苑を維持管理する費用捻出のために、開発事業の利益最大化を図る」ことが重要であることを力説しています。明治神宮が維持管理すべきなのは風致に富んだ明治神宮であり、開発利益最大化のために改変され風致を失った環境ではないはずです。維持管理のお金を生み出すために、維持管理すべき大切な風致を失うというのはパラドックスです。
また明治神宮は進駐軍から返還された明治神宮を国から格安の値段で払い下げしてもらっています。大方先生の資料によると、払い下げにあたって「遊覧のみを主とする場所、例えば上野、浅草両公園とはその性質が異なるので、明治神宮に関係のない建物を遠慮すべきはもちろん・・・」という申し入れを受け入れています。その約束を反故にしてはならないのではないでしょうか。
今回の計画を俯瞰すると、事業者の最大利益確保のために、都市計画側が協力をしているという構図が浮かび上がってきます。
これからなすべきこと
神宮外苑の問題は、いろんな問を私たちに突きつけています。
第一には坂本龍一さんがいうように「目の前の経済的利益のために先人が100年をかけて守り育ててきた貴重な神宮の樹々を犠牲にすべきではありません」ということ。
そして第二。私たち都市デザインに関わるものには、先人たちが築き上げた都市計画が、健全に機能していないのではないか、今都市に関わるものがなすべきことは何か・・・ということのように思います。
これからどうすべきかというのは難しい問題ですが、風致を守りながら、施設を更新していく都市デザインを構想することが必要です。球場やラグビー場がバリアフリーなどの問題を抱えていることは分かります。しかし、前提条件は風致を守ることです。都市計画家、都市デザイナー、建築家などの役割が大です。
明治神宮内・外苑を国民的関心の中で造営したときのように、多くの人々の参画も必要でしょう。また神宮外苑の持つ公共性を考えると、国や都の資金を投入することに市民は異論を持たないのではないでしょうか。
高谷時彦
建築・都市デザイン
Tokihiko TAKATANI
architecture/urban design
