本来、徳川慶喜は、幕藩体制に代わる新政権構想を抱いていた。
オランダ留学帰りの西周（にし・あまね、1829 - 1897）をブレインとして立てられた構想（『議題腹稿』による）とは、
「慶喜は上院議長（一風斎註・諸大名による「上院」と、各藩１名の藩士による「下院」との二院制）と行政府の長を兼ねることになっている。大政奉還後に予定されていた諸侯会議が、慶喜を議長に選び、さらに新国家体制は旧幕府の行政機構を活用すると決めれば、議会制を加味した」（松浦玲『徳川慶喜』）
新政権である。
彼らの念頭にあったのは、ナポレオン３世による第２帝政（しかも初期の専制帝政）であろうが、実際に実現されれば、それよりも強力な「大君」職となるはずであった（行政府と立法府の長であり、最終的には全国の軍事統帥権まで握る構想）。
●行政権：政府の首長は「大君」（大統領）と称し、官僚の任命、全国の行政権を行使する。また、藩政（地方自治体の政治）については、「議政院」（国会）で議決された法律に抵触しない限り、各藩（地方自治体）に任せる。
●天皇権：天皇は「議政院」（国会）において議決された法律を追認する。朝廷警備軍（近衛師団）は「大君」直領及び各藩から石高に応じて一定人数を割り当てて編成し、士官以上は政府より派遣する。また、武器携帯者は天皇の直領である山城国（京都府内）への入国を禁止する。
●立法権：立法機関として上下両院から成る「議政院」（国会）を設置し、法律・予算の議定、外交・和戦等の重要案件を協議する。上院は大名、下院は各藩一名ずつの藩士によって構成する。上院議長は「大君」の兼任とし、両院会議において決定しない案件の裁決権と、下院の解散権を有する。
●軍事権：軍事権は当面の期間、諸大名に任せる。ただし、情勢が安定した後は、政府が全国の軍事権を接収統轄し、軍事統帥権は「大君」に帰すものとする。
このような政権構想を抱いての、1867（慶応３）年11月９日（旧暦10月14日）の大政奉還だったわけである。