【特別対談】古賀茂明vs高橋洋一（後篇）

前篇では、安倍政権下で高橋氏がサポートした国家公務員制度改革のスタートから、それを引き継いだ古賀氏の国家公務員法改正案が、どうして廃案に追い込まれたかまでを語ってもらった。後編では、民主党が政治主導を高らかに掲げて政権交代を実現したにもかかわらず、なぜ公務員制度改革が後退していったのか、霞ヶ関の巻き返しによって「官僚内閣制」が続けば、日本経済にどのような影響が出てくると予想されるかについて語り合う。
（撮影／宇佐見利明）

かくて民主党政権は官僚の手に落ちた
このままでは安易な増税路線に突き進む

公務員制度改革は
政治主導を実現するため

司会　話は前後しますが、なぜ古賀さんは自らの地位をかけてまで公務員制度改革に挑んだのですか。

古賀　今の政府の最大の問題点は、「政治主導、政治主導」という割には、そもそも政治家がしっかりしていないことなのですが――いくら政治家がやる気を見せたとしても、なかなか官僚がそちらを向いて仕事をする仕組みになっていないからです。

　基本的に役所にいると、大臣とか総理を見るよりも、事務次官を見て役所のために役所の利益を拡大するように働くと、それで昇進するという仕組みになっている。だからそこの仕組みを変えないといけない。

　例えば小泉改革で、郵政民営化や道路公団の民営化、あるいは政策金融機関の統合をやって、「ああ大きく動いたな」と思っても、小泉さんがいなくなった途端にダーと後退してしまうというようなことが起きる。

　だから、たまたま強い人がいたから総理の考える方に動いたということではなくて、どうやって（官僚が）制度的に総理や大臣の方を見ないといけない仕組みをつくるか、それが公務員制度改革の本筋だと思うのです。

司会　現在は、国家公務員採用Ⅰ種試験に合格した、いわゆるキャリア組は、採用やその後の人事管理についても、各省庁ごとに行われている。これが「省あって国なし」といわれる縦割り主義の弊害を生んでいる。このため、古賀さんたちがつくった国家公務員法改正案の目玉は、一つが人事と組織を内閣で一元的に管理する「内閣人事局」の設置と、もう一つが「国家戦略スタッフ」の創設でしたね。

古賀　後者は政治主導を実現するために、首相官邸と各省の大臣が自前のスタッフを思う存分使えるようにする制度です。首相や大臣が、すでに官庁を辞めた人も含めて、能力も高く首相や大臣へのロイヤリティも高いという人を、スタッフとして何人かおき、その人たちの意見を聞きながらやっていくことができるようにしようとした。官邸は「国家戦略スタッフ」、各省は「政務スタッフ」という名前です。

　例えば、今回の大震災でも、官邸に外部から人を入れようとすると、ポストがないからといって、参与とか特別参与、顧問とか、いろんな名前をつけて入たけれども、その権限がはっきりしないので、重要な情報を伝えられないなどということがあって、うまく機能しない。

　政府の内外からきちんとスタッフを採用できる制度をつくれば、総理に就任して最初の記者会見をする時に、「国家戦略スタッフはだれを使うんですか？」という質問がでるでしょう。「これから考えます」と答えるわけにはいかないから、総理を目指す人は普段から、このことを考えておかなくてはいけない。自分は何をやりたいか、これが一番大事だけれども、それを実現するためには、自分をサポートしてくれるスタッフを考える。総理と自分が選んだスタッフが、一緒に官邸に入っていけば、最初なかなか大変でも、官僚と戦うところは戦い、使うところはうまく使うというようなことができるはずです。

　なんと言っても、政治主導を実現するには最初が大事、官邸に入ってきた時なのですから。

緒戦でつまづいた
民主党の政治主導

司会　政治主導を勇ましく掲げていた民主党も、最初で失敗したと。

古賀　民主党は過去のしがらみが全くないわけだから、「オレたちはゼロから思い切りやるよ」と、やればよかった。だけれども、最初のところで、官僚を敵に回すとやっていけなくなるかもしれないという恐怖感で、少しと怖気づいて、いきなり戦うのはやめようという対応をしたから、全然、前に進めなくなったということでしょう。

高橋　その具体的な例は、例えば鳩山（由紀夫前首相）さんが、最初、「民主党が政権をとったら、いったんは局長や事務次官に辞表を出してもらう」と言っていたでしょう。あれは、当たり前のことなのだけれども、政権についたら、すぐにトーンを弱めた。あれで官僚のほうは、「あ、これは与し易し」となった。

　それでその時の官僚側の理屈が、とても変。そういう話になると、公務員は身分保障が認められているという話をする。事務次官や局長は、民間企業でいえば取締役。特に事務次官は官僚組織のトップで、取締役の中でも専務クラスだと思います。そういう人たちが「身分保障だ、だって私は一労働者なんです」と言い出したら、ジョークにもならないでしょ。

古賀　私たちのチームは、政治主導を実現するために、身分保障をなくして、大臣が幹部公務員を降格したり、辞めさせたりできるような仕組みにすることを考えていた。そうしたら、法律全体をつくるのは私の担当なのに、その部分については私のチームの担当ではなくなったのです。他のチームでやる。そのチームは完全サボタージュです。

最初の予算編成で
財務省に屈服した民主党

司会　古賀さんは民主党政権が発足した2009年の9月は、まだ事務局の審議官だったわけですね。

古賀　最初、鳩山政権で行政刷新担当の大臣となった仙谷（由人）さんの補佐官になるという話があった。それで行政刷新会議のメンバーをどうするとか、公務員制度改革事務局長をだれにしようかという話までしていました。

　しかし、官邸官僚などの抵抗でできなかった。要するに、彼らが本気で戦ってくるのが怖くなってしまった。恐らくそれは、松井（孝治参議院議員・経済産業省出身）さんとか、古川（元久衆議院議員・財務省出身）さんなど、民主党の「過去官僚」議員が進言したのではないでしょうか。鳩山さんや、菅さんに、「官僚と闘いたいお気持ちはわかりますが、今やったら終わりです。予算が編成できなくなりますよ」と。そして私の人事の話もひっくり返されて、その後はどんどん改革が後ろに下がっていく。

　ただ、そのとき仙谷さんは、民主党の中では外様（とざま）だった。小沢（一郎）さんの力がまだ強くて、小沢さんと対立している仙谷さんが、よく大臣になれたなと言われた時期でしたから。仙谷さんというと官房長官のときのイメージが強くて、すごい権力者というイメージなのだけれども、最初はそうではない。そのときはやはりまだ自分の力が十分でないから、少し自重しておこうというような入り方をした。

　だから、仙谷さんから直接ではないけれども、聞こえてきた話では「公務員制度改革事務局の上のほうは全部辞めてもらうけれどど、古賀さんには残ってもらうから」と、言われていた。ところが、2ヵ月ぐらい経ったら、「古賀さん、難しいみたい」と。みんなが出身省庁に戻るのに、私だけ残すとそれこそ官僚全部敵に回すことになるから。「別途処遇しますから、そのとき戻って来てください」と言われて、経産省に戻ったのです。

司会　経産省に戻り、官房付になったのは、いつですか？

古賀　2009年の12月17日です。その時は、公務員改革事務局の幹部は一掃。事務局長、次長、審議官、みんなクビになった。

高橋　政権交代が9月。それで、自民党政権下で行った2010年度予算の概算要求やり直さなくてはいけない。

司会　普通であれば、予算については8月末までに各省庁が財務省に概算要求を出し、12月の終わりまでには財務省が原案を示して、各省庁との復活折衝を経て政府案が決まる。そして、年が明けた1月の通常国会に、政府案が国会にあげられて審議が始まるという手順ですね。

高橋　総選挙があったおかげで、予算の年内編成できるか、できないかという段階だったので、民主党は財務省に脅されたのではないか。はっきり言うと、概算要求なんて自公政権のものをやり直おすといっても形だけで、編成作業の途中で「代要求」させてもいいから、たいした時間はかからない。民主党が財務省に言わされているなとわかったのは、予算編成を平年通り年内編成にしたいと言ったから。これを言ったらダメです。「選挙で予算編成の日程が少し遅れたので、あとは政治主導でそれなりにやります。越年編成もありうる」と言えばよかった。

　そうこうしているうちに、古賀さんの処遇があやしい雲行きになってきたので、民主党は公務員制度改革ではなくて予算を優先させたと感じましたね。前回も言ったように財務省が公務員制度運営の親玉なわけです。それで、予算とるか制度改革をとるか、民主党は踏み絵を踏まされたのではないかと感じましたね。

古賀　予算編成は越年ですと、言えばよかったのにね。

高橋　越年しても、実は大したことはない。なぜかと言うと、１月の最後の週に通常国会始まる。だから、普通であれば少し時期が遅れたから越年して、「お正月も働きます」で終わるのです。政府案は通常国会がはじまる１月の最後の週に出せばいいのですから。官僚のお正月休みがなくなるだけですよ。そちらの方が民主党政権はよく働くとなって多分、国民の受けもよかった。

古賀　しかも衆議院であれだけの圧倒的多数を抑えたのだから、予算の審議だって普通よりも簡単にいけたはずです。

司会　民主党と霞ヶ関の官僚とは、どういうような関係だったのでしょうか。

古賀　最初は公務員というのはけしからん、我々の敵（かたき）かライバルというような感覚で入ってきた。官僚と戦って殲滅せよみたいな感じですね。本当はそうではなくて、上下関係なのです。政治が上にたって、官僚を使えばいいだけの話。それがいかにも「私たちは官僚よりも優秀です」みたいな感じで、「官僚より電卓を打つのが速い」と言って、自慢したりしてね。「おれたちは勝ったんだから、おまえらどけ」みたいなことを、最初やろうとした。だけれども、もちろん全くうまくいかない。

　菅さんはいまだにそういう気分が残っていて、ときどき官僚はどけ、おれは友達と一緒にやるみたいなことをやったりしていますが、実際にはそれではうまく機能しない。それで、反対に「できないなあ」とわかってしまうと、今度は「お願いします、お願いします」という感じになって、官僚のご機嫌とりながら仲良くやりましょうというような具合に、ガラーッと変わってしまった。

天下り斡旋の禁止を骨抜きにした
現役出向制度の厚顔無恥　

司会　民主党は政治主導を錦の御旗のように掲げていたにも関わらず、その覚悟も強固なものでなく、かつ実践する手段も未熟だったために、結局は官僚と妥協して逆にからめ捕られてしまったということですね。

高橋　やはり言っていたことと、やったことが違いすぎる。例えば、天下り根絶と言っていたのに、現役出向制度を認めたでしょう。あれはないですよ。以前だったら、あれは「裏下り」です。

司会　現役出向とは2010年の6月に菅政権が閣議決定した「退職管理基本方針」のことですね。安倍政権のときに高橋さんたちがやった国家公務員法の改正で、省庁による天下りの斡旋が禁止された。古賀さんの本によれば、「菅政権は、国家公務員法で禁じられているのは定年前の「勧奨退職」による天下りの斡旋であり、中高年の現役職員が公務員の身分を維持したまま出向したり派遣されるのは、これに当たらないとした」というものですね。これで天下り斡旋禁止は、事実上骨抜きになった。

高橋　われわれも天下りの斡旋をどのように回避するかいろいろ考えた際に、例えば、官僚ＯＢが官僚制度の外で斡旋組織をつくるなどの方法があると思っていた。それなら官僚は自分たちは関与していないといえるからです。しかし、この現役出向制度は、あまりに見え見えでひどいだろうというレベルのものだった。だから、あれで「天下りじゃない」と言ってしまったら、はっきり言って嘘をついてるようなものです。

古賀　私が事務局にいたときに、あれについてはいろいろ議論していた。というのも、もともと民間に公務員を派遣・出向するための法律があるのだが、その法律の目的には、若手が民間に行って勉強して役所に戻って、それを仕事に活かしましょうという主旨のことが書いてあるのです。

　それに照らせば、年寄りを民間に出し、勉強して戻ってきたらすぐに退職になって、そこの民間会社に行きますというのは、どう考えても法律の目的に反している。だから、その頃は事務局の官僚もまだ真面目で、これはとてもできないと。やるなら法律の目的を改正するしかないので、公務員のお年寄りは立派な知識を持っているから、それを民間で活かしましょうみたいな、そういう目的を作るか、と。でも、「そんなこととても言えないよな」ということになって、お蔵入りしたのです。

高橋　そうですよ、それが普通ですよ。

古賀　あれはだから、いまの官僚は本当に、ある意味よくもここまでやるなあ、大したもんだという感じですね。

高橋　よくやったどころじゃないですよね。今まで天下りと言えば、退職した人が行っていたのに、今度は現役で派遣されたら、どちらが所管業界や企業に影響力がある？だれが考えてもわかるでしょう。おまけに出向させていた期間も、退職金計算の期間に加えるという通算規定とかも全部つくった。あまりにも、官僚の意図が見え見えで、開いた口がふさがらない。この現役出向の一件を見ていたら、官僚にやりたい放題やられて、民主党政権は終わってしまうのではないかと。正直言って、あれはもう失望の最たるものでしたね。

古賀　だから、これはいくらなんでもひどいと思って、意を決して2010年の6月に雑誌（『週刊エコノミスト』）に、論文を書いたのです。これをやられたら、もう政治主導は終わり、絶対あとに戻れませんよという主旨で書いたのですが、すぐに「退職管理基本方針」が閣議決定されてしまいました。

高橋　これで公務員制度改革の一番バッターだった出口（前回参照）規制である天下り斡旋の禁止の肝が、完璧に抜けてしまった。ここでまでやられると、民主党は公務員制度改革で、国民の納得をえるような形で失地を回復することは、難しいでしょうね。

公務員の給与は
実は民間よりもずっと高い

司会　時間も迫ってきました。最後に、公務員制度改革が後退し、いわゆる「官僚内閣制」が続くと、この国の将来はどうなるかについて、ご意見をお伺いしたい。とくに、震災の復興のため、さらには社会保障制度の維持のためという大義のもとで、増税が既定路線になりつつありますが……。

高橋　増税という点では、公務員の給与の問題が大きい。いろんな調査をしても公務員の給与は、民間に比べて高い。政府としては公務員の給与を2割カットしても、せいぜい数兆円の支出削減にしかならないから、増税させてくださいということになるのだろうが、これは無理。民主党は「2割カットを、やる、やる」と言っているが、ようやらんでしょうね。今度出す法案では、１割カットくらいはやるかもしれないけれど。

古賀　幹部で１割ですね。しかも3年間です。

高橋　そうそう、時限付き。それから国家公務員の給料がどれくらい民間より高いかというと、多分2割ぐらいは高いのではないか。実は人事院の調査自体が民間の給与の高いところだけを比較対象に採っているから、そこと比べるというのはおかしな話なのですね。普通の平均的な民間企業とくらべたら、公務員の給与は全然高い。

　今の民主党だと公務員の組合に気兼ねして、労働基本権を未来永劫あげる代わりに、給与カットは時限適用ということになりかねない。労働基本権の付与というのは恒久的な話です。一方、給与カットのほうは3年間。与える権利は恒久的で、給与カットは時限付きというのでは、両者をバーターだと考えても、バーターの条件にもならない。

増税を主張する政治家は
既得権益者との戦いを避けている

古賀　結局、いまの公務員制度は、各省ごとの互助会とか協同組合みたいなものになってるわけです、天下り含めて。官僚の老後の生活を保障するためには、天下り先の団体を温存しなくてはいけなくて、そのための予算を付けなくてはいけないし、規制も残さなくてはいけない。そうすると、結局、いろいろな改革できない。政府や政治家は「財政再建、財政再建」と言っているのだけれども、改革ができないと、財務省を筆頭に増税による財政再建に向かってしまう。

　しかし、経済規模自体が名目値でどんどん小さくなるなかで、財政再建なんてできるはずがない。それをやるためには、マクロの政策でデフレ脱却を目指さなくてはいけない。さらに少子高齢化に対応するためには、成長率も高めていかなければならない。そのためには生産性が上がらなくてはいけない。そして本当の成長分野がどんどん伸びないといけない。

　成長分野へ自由にお金も人も流れこんでくるようにしなくてはいけない。例えば、この前の自民党の成長戦略などを見ても、これからは農業が伸びます、医療が伸びます、再生可能エネルギーも伸びますなどと言っているわけだけれども、農業では株式会社は活躍できません、医療でも株式会社は活躍できません。電力は地域独占で新規参入は事実上できませんというように、成長分野では企業が自由に活動できないようになっている。自由主義、資本主義の日本なのに、奇妙なことです。

　それを変えるには、農協や医師会、電事連（電気事業連合会）と戦わなくてはいけない。本当に成長率上げようとしたら、マクロの政策と同時にミクロでは、既得権グループと戦わないといけない。そして、そこは官僚・公務員の仕組み、天下りの仕組みと一体となっていて、既得権ががっちり構築されている。

　増税は不人気な政策なので、それを主張できる政治家が責任感のある立派な政治家だと、与謝野（馨経済財政当大臣）さんなどは真剣に言う。しかし、消費税を上げるというのは、いわば一番弱い庶民を相手に戦っているわけですよ。そんなことしないで、マクロの政策では日銀と戦う、ミクロの政策では医師会とか、農協といった今まで自民党は歯が立たなかった既得権グループと戦うことのほうが、よほど難しい。それができないから、庶民と戦うなんて最低ですよね。

　だから私が言っているのは、あれもこれもという「ばらまきの成長戦略」ではなくて、「戦う成長戦略」です。戦う成長戦略をやれる政治家が、本当の責任政治家、責任政党であると思いますね。

　ただ、政治だけではできないので、官僚をうまく使ってそれを実現しなくてはいけないのだけれども、官僚がそういう方向で動く仕組みになっているかと言えば、そのための公務員制度改革が全然できていない。そうすると成長率を高めることによって、財政を健全化するという路線を採れずに、日本経済はじり貧でずるずると後退する。

　結局、財政再建ができずに、本当に財政が破たんしてしまうか、あるいは日本の国民はすごく従順なので「大増税お願いします。破たんするよりましです」と言って、消費税が20％や30％になり、日本の経済が奈落の底に落ちて行くという、とんでもない間違いを起こす可能性がある。

高橋　一つだけ付け加えると、要するに、普通、財政再建のセオリーでは、デフレを脱却し名目成長率を高め、その上で埋蔵金活用や政府が保有している資産の売却、政府系企業の民営化をやるほうが先なのです。増税を主張する人たちは、実はそれから逃げている。デフレ脱却、埋蔵金や資産売却なり民営化は、日銀を含む官僚機構の一番強い部分とぶつかるから。

　政治家でいえば、中川（秀直・自民党衆議議員）さんや塩崎（恭久・自民党衆議院議員）さんは、実は埋蔵金や資産売却、民営化などに対してすごく熱心。だから、熱心な人というのは、実は公務員制度改革にも熱心なのです。熱心ではない人は、実は増税に熱心、というところがありますね。

　財政再建のセオリーからも外れているので、結局、小刻みなつまらない増税という話になってしまう。増税は財政再建のツールの一つではあるが、優先順位としては一番劣後するツールなのです。埋蔵金、資産売却や民営化とか、デフレ脱却して名目成長率を高めるほうが、実ははるかに財政再建には効果がある。

　だから、公務員制度改革ができない人には、「増税なき財政再建路線」は採れないから「増税路線」になる。増税に頼る路線は、正解でないばかりか、日本経済が破滅的な道を行くことになります。だから、公務員制度改革やる人が、実は今一番迂遠なようだけれども、正当な解を出しているということです。