地方自治の危機（０）… 「分かり合えないこと」

本テーマ「地方自治の危機（０）～（１３）」は、次ページが下に続く形の記載です。（文責：諏訪市豊田 宮阪清人）

　平田オリザ著『わかりあえないことから』のp.19「いま、日本社会は、社会全体が、『異文化理解能力（グローバル・コミュニケーション・スキル）』と、日本型の『同調圧力』のダブルバインド（二重拘束）にあっている」。あるいはp.100「（ヨーロッパ型の）『説明しあう文化』と、日本社会独特の『わかりあう文化、察しあう文化』の独立した文化体系」のダブルバインドである。
　　この本の紹介をした斎藤環 氏は朝日新聞2013.4.21で、「明治以降に急ごしらえで整備された国語教育は、タテマエとしては欧米型のコミュニケーションを教えようとしつつも、ホンネの部分では「和を乱さず」「空気を読」み、互いに察しあうような“コミュ力”を求めている」と述べている。
　民主主義の学校であると言われる地方自治は、私にとって「気になること」の一つである。地方分権の推進が図られている今日、住民の市政への参加がますます要請されているが、住民からの提案は諏訪市の場合、旧態然として受け入れられずらくなっている。不満足の場合、地方自治法は、住民による監査請求や住民訴訟の道を開いている。しかし現実には以下に述べるように、これらの門戸も形骸化して閉ざされていた。監査や訴訟で住民側の敗訴が多いことは種々の文献にある（注１参照）が、関係各位は内向せずに、住民にも分かるようなコミュニケーション、なかんずく、「対話」（平田オリザ氏の定義で、あまり親しくない人同士の価値観や情報の交換、あるいは親しい人同士でも、価値観が異なるときに起こるその刷りあわせなど）をして頂きたいものである。
　私の経験からどうしても気になって仕方がないのは、『住民訴訟に対する長野地裁の判断が、タテマエとしての「法に基づいて」を曲げ、ホンネとして自他・周囲の「和を乱さず」「空気を読んだ」判決を出した』ことにある。（注２にはその類例が示されており、長野地裁が特別ではないことが分かった。）
　（注１）矢野輝雄著『あきれる裁判と裁判員制度』：p.29「行政機関を被告とする地方自治法に規定する住民訴訟では、原告住民が、ほぼ100%負けることが分かっているので、訴訟代理人を引き受けてくれる弁護士はほとんどいない。」
　（注２）瀬木比呂志著『ニッポンの裁判』：p.161「裁判官は、異常なまでに国、地方公共団体、行政庁等の被告の肩をもち、……」

地方自治の危機（１）…（諏訪市の例から）住民に開かれた行政・議会・司法の必要性

　　2000年の地方分権一括法施行で、自治体は拡大された自己決定権と自己責任を負うこととなった。ここには住民に開かれた自治が徹底的に要求されている。
　平田オリザ著『わかりあえないことから』のp.206、「いままでは、少なくとも1980年代までは、遠くで（霞ヶ関で）、誰かが（官僚が）決めていてくれたことに、何となく従っていれば、みんなが幸せになれる社会だった。しかし、いまは、自分たちで自分たちの地域のことについて判断をし、責任を持たなければならない。その判断を誤ると、夕張市のように自治体でさえも潰れる時代が来てしまったのだ」を実感する。
　しかるに諏訪市の現状は、行政・議会・監査、湖周行政事務組合、敷衍して長野地裁へも、市民の声がなかなか届きにくくなっていると感じる。
　以下は、私がある企業で永年On the Job Trainingを受けてきて身に染みついた、特に購買・調達関係の経験から、自治体の仕事について抱いた“違和感”を考察したものである。行政、監査、議会、それに司法などへ、諸手続きを使いながら疑問点を問い合わせたが、いずれも「先ずは断る」という守旧的対応であった。その実例を以下に述べる。

地方自治の危機（２）… 【実例１】住民監査請求の門前払い

　　【実例１】随意契約の必要条件と説明資料の欠如
　　＜論点＞　自治体が種々業務を外部に発注するとき、「一般競争入札」によらなければならないことを地方自治法は定めている。担当部門が施行業者を任意に決める「随意契約」による場合、税金が公明正大な手続きで使われたことを納税者に説明することは容易でないためである。尤も「一般競争入札」では、価格以外の希望条件を選びにくいので、法律は例外を認めている。その際、当然にきちんとした説明文書が必要であるが、その意味を理解せず、あいまいな処理が繰り返されてきたようであり、以下に憂えるべき実例を挙げる。
　　「一般競争入札」の原則を変えて「随意契約」にできるのは、地方自治法施行令第167条の2　第1項１号～9号に当てはまる事業の場合である。　諏訪市の「平成24年度 資源物（資源ごみ）の中間処理（注３参照）業務委託契約」の発注起案書には、その条件のうち「『7号』（時価に比して著しく有利な価格で契約を締結することができる見込みのあるとき）を適用して随意契約にする」と書いてあるが、その具体的理由が書いてないので随意契約に出来なかったはずであり、競争入札にしなかった分、市に損害を与えた可能性がある、と市に監査を請求した。
　（注３）「資源物の中間処理」とは、家庭ごみのうち、紙類・プラスチック・缶・金属などリサイクルできる資源ごみを各地区のごみ出しステーションから収集して、製紙会社や製鉄所など最終再生業者に引き渡せるごみの品質になるように選別・保管する処理である。

　行政からも議会からも独立した組織として「諏訪市監査委員会」がある。上記疑問を、地方自治法242条に基づき住民監査請求したが、諏訪市監査委員は「請求は242条1項の要件を具備しない不適法なもの」として却下（門前払い）した。しかし次項のように、監査請求を前提とする住民訴訟を裁判所が取り上げたのであるから、門前払いはありえないものであった。取り上げて検討すれば、地方自治法により請求住民に意見陳述の機会を与え、結果を公表する必要が生じるので、これを避けるために却下したと考えられる。すなわち、考えることを避けた。
　　住民監査請求は「違法」なことが疑われる場合ばかりでなく、「不当（実質的に妥当性を欠いていること）」な行為も対象になるのだから、監査委員は、多少「242条1項の要件に合わない」と考えても広く俎上に上げ、難しい内容なら市の顧問弁護士にも最初から相談して監査すべきである。何故なら、これが住民訴訟になると顧問弁護士は、市のお金を使って一途に行政の弁護をせざるをえないので、何が「正」かという弁護士本来のあるべき姿としての判断ができない。住民訴訟に任せても市民が負けるケースが多いとのことなので、今まで通りでは、市民が監査請求と住民訴訟などに骨を折っても、何の結果も残せない「くたびれもうけ」のみとなってしまう。市の監査委員が考え方を変えることをお願いしたい。。

地方自治の危機（３）…【実例１の続き①】長野地裁への住民訴訟

　　諏訪市への監査請求が門前払いされたので、地方自治法242条の2によって、長野地裁へ住民訴訟を提起した。却下ではなく、受理はされたものの、準備書面のやりとりのみ（これを口頭弁論というが、口頭での意見交換は全く行なわれない）で、結果的には予定調和的に棄却とされた。判決も一方的文書で、住民感覚では全く理解できない内容なので意見をやり取りしたという感覚が無く、疑問が晴れることは無かった。内容の要点を以下に示す。
　　問題の「資源物の中間処理契約」の委託発注起案書は、一般競争入札の原則を曲げて随意契約にする法的根拠として、「地方自治法施行令第167条の2　第1項の『7号』（時価に比して著しく有利な価格で契約を締結することができる見込みのあるとき）」を適用する、と明記していた。しかしその具体的理由が書いてないので随意契約にできなかったはずで、一般競争入札によるよりも、一般に高価な発注となり、市に損害を与えたと推定される。民事訴訟法２４８号により損害額は契約価格の５％である。「少なくとも具体的理由を開示すべきである」と長野地裁へ訴えた。
　　被告である諏訪市の代理人弁護士は、『7号』とした具体的理由を出せないためか、突然『2号』を持ち出した。「実は、『廃掃法』（注４参照）の趣旨から推定して、多少高価でもきちんとごみを処理することが必要な案件なので、地自法施行令第167条の2　第1項の『2号』（その性質又は目的が競争入札に適しないものをするとき）に相当する」という、契約起案書には全く記載が無かった根拠を持ち出して、後出しジャンケンをしてきた。しかもその（『2号』とした）具体的理由は後述するように、市民から見ると明らかに無理筋と思われた。
　　（注４）『廃掃法』＝『廃棄物の処理及び清掃に関する法律』の通称

地方自治の危機（４）…【実例１の続き②】長野地裁は法文解釈を変更

　　さらに後出しの『2号』と、契約起案書に唯一書いてあった『7号』を両立させるため、法令根拠『7号』の具体的理由は「より安い受託者を採用するという意味であった」と、法律の解釈変更をした。すなわち、『7号』の法文は「時価に比して著しく有利な価格で契約を締結することができる見込みのあるとき」となっており、具体的解釈として、（財）大阪府市町村振興協会著『事例から学ぶ住民訴訟』ｐ210によれば、『7号』の「時価に比して著しく有利」とは、「例えば、ある物品を購入するに当たり、特定の業者がその物品を相当多量に保有し、しかも他の業者が保有している当該同一物品の価格に比して著しく有利な価格でこれを購入することができるような場合」である。どう見ても裁判所は、判断の指針となるべき法文の解釈変更を行なって、我田に引水した。
　　ところがこの変更解釈にも矛盾する次段落のような事実があったのだが、裁判所は座視したことが判決文によって分かった。（最後の判決文でしか裁判所の判断が分からないので、解釈変更の理由を聞くこともできなかった。）
　決められた日に各家庭が分別した資源ごみを出す臨時ステーションの他に、いつでも持ち込める「常設ステーション」がある。業務委託起案書によると、「常設ステーションへの『持込みごみ』については二社に委託し、一部については、二つの業者が見積もった単価を夫々そのまま採用すること、すなわち『より安い受託者の単価』を採用しない」と例外事項が記載されている。すなわち、諏訪市代理人弁護士および裁判所が『7号』を解釈変更した『より安い受託者を採用する』ということと矛盾する。
　法律文の構成から言っても、『2号』と『7号』は明らかに両立しないと思うが、法曹関係の方は是非検討いただきたい。