１．はじめに
気候変動政策においては、緩和策に重点があったが、気候変動の悪影響が顕在化する中で適応策が注目されてきた。従来の大気汚染等の環境問題においても、環境問題の原因となる環境負荷の削減という緩和策のみならず、環境悪化の影響から身を守る適応策はとられていたのであるが、緩和策に加えて、適応策が強調されることはなかった。それだけ、気候変動の問題への緩和策は実行が難しく、緩和策の遅れが目立ち、適応策を持ち出さざるを得なくなってきたと捉えるべきである。地球上の二酸化炭素排出量をゼロまたはマイナスにするような野心的な緩和策の実行に英知をつくすことはもちろん大前提であるが、気候変動の発生源が利害の異なる世界上に存在することを考えると、緩和策の協調的実行に不安があり、適応策というリスク管理を持ち出さざるを得ない。
日本政府の適応策の検討は2000年代後半から進められてきた。環境省による「気候変動への賢い適応」（2008）、「気候変動適応の方向性」（2010）を取りまとめ、気候変動の影響予測とその適応策を検討してきた。2012年4月に改訂された国の第四次環境基本計画に適応策の記述が盛り込まれ、2015年になって、農林水産省、国土交通省が省庁所管分野の適応計画を作成し、「気候変動の影響への適応計画」（以下、国の適応計画）が2015年11月末に閣議決定された。
国の適応計画では、基本戦略の１つとして、「地方公共団体における気候変動影響評価や適応計画策定、普及啓発等への協力」を記している。これは、気候変動の影響は気候条件、地理的条件、社会経済条件等といった地域特性によって異なるとともに、「適応を契機として地域の特徴を活かした新たな社会の創生につなげていく」地域づくりの視点が重要であるためである。そして、適応策のステークホルダーは地元農家や中小の地場産業、地域住民等であり、それらの主体と身近にいる地方自治体が各々の主体と連携しながら適応策の開発と導入支援を担うことが期待される。
こうした国の適応計画を見越して、環境省は2015年度から「地方公共団体における気候変動影響評価・適応計画策定等支援事業（以下、環境省モデル事業）」を予算化し、11の地方公共団体の影響評価・適応計画策定を支援している。また、同じく2015年度から開始された文部科学省の研究プロジェクト「気候変動適応技術社会実装プログラム（以下、SI-CAT事業）」においても、近未来の気候変動及びその影響を高精度で予測するとともに、それを活用する地方公共団体の支援を始めている。こうした国の事業の支援を受けずに、独自の検討を始めている地域もみられる。
本稿では、こうした状況を踏まえ、そもそも地方公共団体における適応への取組とは何を行うべきなのかという目標像を整理したうえで、それと対照させることで、今日の地方公共団体における適応への取組状況と課題を包括的に整理する。
２．期待される気候変動適応への取組
地方公共団体における気候変動の適応への取組みは、3つの段階で整理できる（図１）。
まず、気候変動対策＝緩和策として進めてきた地方公共団体においては、適応策の理解と取組課題を明らかにすることが必要となる。とりわけ、これまで水土砂災害や農業の気候被害対策に既に取り組んできた関連部局に対して、緩和策をとりまとめてきた環境部局が適応策に取り組む必要性等を明確にすることが必要となる。このための検討が、「行政内での適応策の位置づけと基本方針の作成」である。基本方針作成の手順は、他の行政施策と同様であるが、適応策という政策イノベーションゆえに、適応策に対する理解を共有し、環境部局及び関連部局における適応策へのミッションを明らかにすることに多くの時間を要する。
次に、適応策の実行においては、漸進的に進行する気候変動の影響を継続的にモニタリングするとともに、行政関連部局全体の適応策のPDCAを行うことが必要となる。また、適応策においても公助のみならず互助や自助が必要であることを考えると、地域の企業や住民に対しても気候変動適応の理解を促し、各々の適応行動を推進する支援を行うことが期待される。こうした「適応策の推進基盤の整備と地域推進」においても、適応策というイノベーションへの採用を促す工夫が必要となる。地域主体によっては、適応策以前に緩和策への主体的取組がなされていない状況にあり、適応策への理解を促すことは容易ではない。
さらに、適応策の取組課題として、「追加的適応策の具体化」をあげる。“追加的適応策”は、環境省環境研究総合推進費「S-8 温暖化影響評価・適応政策に関する総合的研究（以下、S-8研究）」の成果である「気候変動適応ガイドライン」（2015）に示された考え方である。これまでも気候被害に対する対策（適応策とは呼ばれてこなかったが適応策に相当する）に対して、長期的な気候変動の進展を根拠として、新たに追加的に実施すべき適応策のことを指す。
具体的には、20年以上先という長期的な気候変動やその影響の予測情報を活用し、それへの備えとしての取組みを追加することが課題となる。
また、気候変動の影響が影響を受けやすい場所や主体に発生しやすいことを考えると、その影響の受けやすさ（感受性）の要素を如何に改善するかが課題となる。ここで、影響の受けやすさとは、土地利用や経済構造、社会構造等のことである。例えば、山間地域においては、高齢化や若者不足で点検ができずに、豪雨による道路の寸断に対応できないなど、社会経済的な要因によって水災害の被害が拡大している。こうした感受性の改善に踏み込んだ追加的適応策の具体化も期待される。
気候変動を活かした新規農産物の生産や農業経営の改善等のように、適応を通じた地域づくりも適応策をさらに展開していくうえで重要な課題となる。
３．地域における適応策の検討動向
もっとも早い時期に適応策の検討を始めていた都道府県は、東京都と埼玉県である。東京都では、2008年に世界の大都市のネットワークであるC40（The Large Cities Climate Leadership Group：世界大都市気候先導グループ、五大陸の40の都市で構成）の会合を東京で開催した際に、適応策に関する13の共同行動をとりまとめた。例えば、共同行動6では、「気候変動の影響を踏まえた治水対策の取組み」として、「研修生や視察団の派遣・受入れなど様々な技術交流を行い、河川や下水道の整備、雨水貯留・浸透施設の設置、防潮堤・護岸・水門の整備など高潮対策を推進する」としており、これに参加する17都市の名前が記されている。地域間での適応ノウハウの共有は効果的・効率的であり、今後の日本国内での取組みにも示唆を与えてくれる。こうした先駆的な動きを見せた東京都では2009年から2012年にかけて、都独自の気候変動の将来影響予測を実施しているが、その成果は公開されておらず、適応策の具体化も進んでいないようにみえる。
埼玉県は、東京都とともに、早くから適応策の情報整理や計画策定を行ってきた。埼玉県の適応策の検討においても、埼玉県環境科学国際センターが専門的な知見を整理する役割を担っている。同センターでは、2008年度に、「緊急レポート 地球温暖化の埼玉県への影響」を作成した。また、同年の地球温暖化対策実行計画である「ストップ温暖化・埼玉ナビゲーション2050」の１つの章に適応策への取組方針等が記述された。2014年度に同計画が改定され、適応策に関する記述も最新のものとなった。
長野県は、2010年度～2014年度にかけて実施された環境省環境研究総合推進費「S-8 温暖化影響評価・適応政策に関する総合的研究（以下、S-8研究）」において、モデル地域となった。長野県環境保全研究所S-8研究に参加し、適応策の研究を進めていた。この成果が活かされて、県の地球温暖化実行計画の中で、緩和策ととともに適応策を位置付けることになり、2013年3月に「長野県環境エネルギー戦略～第三次長野県地球温暖化防止県民計画～」が取りまとめられた。この中で、適応策に関する施策として、「気候変動モニタリング（観測）体制」と適応策を進める主体連携の場となる「信州・気候変動適応プラットフォーム」を整備することが示された。
東京都と埼玉県、長野県以外で、2015年の国の「気候変動の影響への適応計画」以前に、環境関連の計画に適応策を記述していた都道府県は、茨城県、山形県、群馬県、富山県、福井県、山梨県、滋賀県、京都府、島根県、兵庫県、広島県、徳島県、愛媛県、長崎県である（環境省資料より）。ただし、これらの県の関連計画はすべて2010年以降に策定されたものである。
現在、環境関連計画に適応のことを記述している都道府県と、前述の環境省モデル事業あるいはSI-CAT事業におけるモデル地域に選定されている都道府県の分布を図2に示した。これに示されるように、32都道府県において、なんらかの色塗りがされる状況である。2015年に閣議決定された「気候変動の影響への適応計画」が牽引力となり、また国による地域向けの適応策検討のためのガイドラインも検討されることから、地方公共団体における適応策の検討がさらに普及していくと考えられる。
４．注目すべき適応策の計画策定の動き
各地域において、適応策を計画に記述する動きが活発化しているものの、その多くは適応策に相当する関連施策を関連部局から集め、それを列挙するスタイルとなっている。あるいは、緩和策とともに適応策が必要であること、それを今後検討していくと記述し、適応策の政策上の位置づけを確保するに留まっている。
つまり、2に示した「行政内での適応策の位置づけと基本方針の作成」の入口当たりの段階にあり、将来影響予測情報を用いた検討や取組み方針の具体的検討には至っていない場合が多い。行政における適応策の基本方針の検討が不十分であるのだから、「適応策の推進基盤の整備と地域推進」における地域企業や地域住民における適応策の推進や、現在実施している適応策に対する「追加的適応策の具体化」の検討に着手するには至らない。
こうした状況は地方公共団体の姿勢に問題があるためではなく、適応策検討に不可欠な気候変動及び影響の将来予測情報の提供が未だ途上であることに由来する。国の適応計画に基づき国立環境研究所が「気候変動適応情報プラットフォーム」を立ち上げるが、将来予測情報が円滑に活用されることが期待される。SI-CAT事業においても、S-8研究の成果以上の高精度な将来予測情報が開発されるが、その結果もワンストップで地方公共団体に提供されることが望まれる。
一方、いくつかの地域では、一歩進んだ適応策の検討を進めている。先行する埼玉県や長野県以外では、川崎市や三重県、兵庫県の取組みが注目される。
川崎市では、「川崎市地球温暖化対策推進計画」に適応策を位置づけていたが、議会からの質問もあったことから、2016年6月に「川崎市気候変動適応策基本方針」を作成した。方針の検討においては、市民と事業者の意識アンケート調査を実施し、風水害や観測に対して貢献できる環境技術を持つ企業があることを確認している。そのうえで、国の適応計画の検討分野のうち川崎市が取り組む重要項目として、治水、熱中症、感染症、暑熱対策といった分野を抽出している。また、川崎市独自に取り組む項目として、産業振興等の観点からの適応、適応策に関する理解の向上等といった点を明確化している。公害問題が深刻であった歴史を持ち、環境先進都市として地域の環境ビジネスの振興に力をいれている川崎市の地域特性を反映した計画である。
また、三重県では2016年3月に「三重県の気候変動影響と適応のあり方について」報告書を作成している。この報告書では、S-8研究及び気象庁の将来予測データ等の情報を活用しながら、各影響分野毎に、重大性、緊急性、確信度を評価している。県内研究機関や大学等との連携による評価、既往の適応策の点検と追加的適応施策を整理、方針を作成するという手順が明確である。将来影響に係る情報整理を可能な限り、体系的・網羅的に行い、影響分野毎のリスク評価を国の適応計画と同様の方法で、丁寧に実施されている。こうした影響評価が他地域においても、より容易に実施できる状況になることが期待される。
兵庫県では、第三次兵庫県地球温暖化防止推進計画（2014年3月）の施策方針の6番目に適応策を位置づけ、既存施策の体系化、県内庁内連携体制の構築、情報発信を位置づけた。2014年７月に庁内検討会を立ち上げ、庁内関係課の持つ分野横断的な気候変動の影響等に関する情報を共有し、適応策の庁内対応表を整理し、公開している。2016年度中に、県内の気温や降水量等の将来予測を行い、水稲をはじめとする農産物やノリ等の水産物等への影響を把握するとともに、課題の抽出や必要な対策を検討し、「適応策基本方針」を作成する予定である。適応策の体系化を丁寧に進めている点が注目される。
これらの3県の検討は、環境省モデル事業により支援されたものである。適応を通じた地域づくりや長期的な将来予測情報の活用を行っているという点で、「追加的適応策の具体化」にも踏みだす努力がみられる検討事例である。
５．注目すべき適応策に係る具体的取組み
地方公共団体における適応関連計画の検討では、庁内での意識合わせと方針共有に時間を要する場合が多く、適応策の具体化や重点的な適応策の推進が進みにくい。しかし、注目すべき具体的な取組みがないわけではない。
例えば、気候変動による産地の北上を先取りし、既に産地としての地位を確保しているケースもある。｢かづの北限の桃｣というブランドを打ち出している秋田県鹿野市である。この桃の例は、気候変動の進行を予測して、適応策として産地形成をしてきたわけでないが、様々な果樹を植えて試したなか、最も育ちがよいのが桃だと判断し、その栽培技術の確立を図ってきたことである。また、栽培技術の確立にあたり、他県等の桃農家と連携して、技術導入を図ってきている。将来の気候変動を見通したテストプランティングや地域間連携の必要性を示している適応策の好事例である。
また、近畿地方環境事務所では、地域住民が気候変動の地域への影響調べを行い、その結果を共有するワークショップを行うという学習プロセス（「気候変動の地元学」と称される）を、2015年度に滋賀県大津市、兵庫県宝塚市と丹後地域で実施した。今年度も地域住民主導により、影響調べの結果を活かした適応策の検討が進められる予定である。
白井（2015）は、「気候変動の地元学」の利点として次の3点を指摘している。第1に、「地域主体でないと気付かない影響を掘り起こすことができる」ことである。影響は地域の自然条件や社会経済条件によって、特殊性があり、「全国各地域に汎用性はないが、地域にとっては深刻な課題があり、それは地元学によって初めて抽出される」。第2に、「気候変動の地域への影響を“自分事化”する地域主体の学習を促す効果が期待できる」。第3に、「影響事例調べにおいて、影響を顕在化させる社会経済的因を抽出することができる」。気候変動影響を顕在化させる地域内の特殊な社会経済的要因の把握は、感受性の改善に踏み込んだ追加的適応策を検討する材料となる。
６．今後の展開に向けて
本稿では、期待される気候変動適応への取組を設定し、その観点から現在の地方公共団体における適応策検討の状況と課題を整理し、注目すべき取組みを記述した。今後は、将来予測情報の開発と提供により、さらに地方公共団体における適応策の検討の普及と高度化が進むものと考えられる。
白井・馬場（2014）は、長野県、埼玉県、三重県、滋賀県といった適応策検討の先進県の調査を、2013年1月～5月にかけて実施し、適応策の導入の阻害要因として、①国による適応計画や法制度が策定されていない状況にあるため区の施策の参照は強く働いていないこと、②適応策の施策としての新しさ、適応策の研究あるいは政策としての未成熟さ、将来影響予測の不確実性が適応策の円滑な採用を阻害していること、③地方公共団体の状況として、首長や議会のリーダーシップ不足、また行政担当部署の人員不足が適応策の推進を阻害していることを明らかにした。
このうち、国の適応計画が作成され、将来影響予測等の研究はさらに進んだ成果を提供し、首長等の理解も促される状況にあり、適応策の阻害要因は解消されつつある。今後も、行政分野や研究機関が連携し、地方公共団体における適応策の推進の支援が継続されることで、適応策の検討が進むものと考えられる。
ただし、解決されていない阻害要因もある。例えば、将来影響予測の不確実性に対応する計画の策定については、将来影響予測の精度が向上するとしても、気候変動のシナリオ自体が今後の緩和策の進展次第であり、不確実性が解消されることはない。このため、将来影響に不確実性があることを前提にして、それへの備えとしての対策を計画する方法論を確立していく必要がある。
この一環として、法政大学の「気候変動適応ガイドライン」では「順応型管理」の方法を適応策に応用することを提案している。この提案では、順応型管理の計画では、将来的な気候変動の進展の範囲を想定し、対応する適応策の代替案を設定し、それらの適応策の代替案の有効性や経済性等を評価しておくことが重要であるとしている。そのうえで気候変動の影響のモニタリングをしながら、用意しておいた代替案の円滑な導入を図っていくのである。
最後に、今後の課題として、「追加的適応策の具体化」に関する学習の促進があることをあげておく。不確実性がある将来影響予測結果をもとにした順応型管理や感受性の改善に踏み込んだ適応策については、適応策の本質的な点として重要である。しかし、適応策の必要性理解や既存施策への適応策の組込みがハードルとなっている現状においては、追加的適応策についての関係者の理解を深め、その検討を具体化するまでに時間を要するものと考えられる。これまでのやり方で分かりやすい範囲だけで適応策を検討するのではなく、時間をかけて丁寧に適応策の学習を促していくことが必要となる。
気候変動適応策の実装プロセスは、いくつかのステージを持ち、現在、そのファーストステージが動きだしている。セカンドステージでは何をすべきか、最終ゴールとしては何を目指すのかという議論にも手を付けてながら、適応策の検討を継続していく必要がある。
参考文献）
地球温暖化影響・適応研究委員会（2008）「気候変動への賢い適応」
気候変動適応の方向性に関する検討会（2010）「気候変動適応の方向性」
閣議決定（2015）「気候変動の影響への適応計画」
Nobuo Shirai and Mitsuru Tanaka Shirai（2015）「Analysis of Ideal Directions of Climate Change Adaptation and Problems in Implementing Them for Local Japanese Governments」，Journal of Disaster Research Vol.10,No.3
法政大学地域研究センター（2015）「気候変動適応ガイドライン―地方自治体における適応の方針作成と推進のために」
埼玉県（2015）「ストップ温暖化・埼玉ナビゲーション2050（埼玉県地球温暖化対策実行計画（区域施策編））」
長野県（2013）「長野県環境エネルギー戦略～第三次長野県地球温暖化防止県民計画～」
川崎市（2016）「川崎市気候変動適応策基本方針」
三重県（2016）「報告書 三重県の気候変動影響と適応のあり方について」
白井信雄（2015）「気候変動適応におけるボトムアップ・アプローチ～「気候変動の地元学」を起点として～」、環境経済・政策研究Vol.8,No.2
白井信雄・馬場健司（2014）「日本の地方自治体における適応策実装の状況と課題」、環境科学会誌第27巻第5号
注）本稿は、次に掲載された原稿の転載である。
白井信雄 「地域に期待される気候変動適応と取組状況、次なる課題」 環境管理Vol.52 No.9、2016年9月
