2021年6月3日、ホワイトハウスは国家安全保障上の中核的利益として贈収賄法執行強化に関する「大統領覚書(memorandum ) 」(筆者注1)を発表した。この覚書は、「贈収賄は米国の国家安全保障、経済的公平性、世界的な反貧困と開発努力、民主主義そのものを脅かす」と説明している。これは、贈収賄との闘いに前例のない機関間の動向に焦点をあて、これらの努力のための資金を増加することを示している。
連邦議会の民主党と共和党の拮抗の中での政権運用を担うバイデン政権としても、このような覚書や行政命令は今後とも多用せざるを得ないと思われる。
このような中で、筆者が読んだいくつかのローファームのレポート中でビジネス界にとって推奨すべき点を比較的詳しく解説しているNational Law Revew”Biden Administration Prioritizes Increased and Broadened Anti-Corruption Enforcement”を中心に、Smith Pachter McWhorter PLC.のブログ「Biden Administration Prioritizes Transnational Anti-Corruption Efforts」を併せ仮訳、引用することとした。
なお、引用したNational Law eviewのブログの注書についても併せて仮訳のうえ、本ブログでも筆者の責任で判決要旨等を補足のうえ、引用した。
１．6月3日「大統領覚書(memorandum ) 」の概要と企業として留意すべき点
現在、ビジネス関連の贈収賄・汚職を対象とした捜査は、主に「1977年海外官吏への贈収賄行為防止法(「Foreign Corrupt Practices Act ：FCPA」)(筆者注2)および”15 U.S. Code § 78dd–1 - Prohibited foreign trade practices by issuers” に基づいて連邦司法省によって行われ、またSEC(筆者注3)は上場企業の場合の潜在的記帳義務および記録義務違反の可能性を模索している。すなわち、6月3日の覚書は、FCPAの運用に関し現状が変わることはほぼ確実であることを示している。国家安全保障担当補佐官(national security advisor)は、2020年末までにバイデン大統領に対する勧告で、贈収賄に対する新たな戦争をもたらすために機関のグループを率いる。どのような新しい法律、規側やイニシアチブを制定するかははっきりしていないが、今後連邦政府がどのように贈収賄を再定義し、それを根絶しようとするかは大きく変わる可能性が高いことは明らかである。
例えば、6月3日の覚書は、マネーロンダリングへの法執行を強化し、米国企業が有益な所有者または所有者を財務省に報告することを義務付ける堅牢な連邦法を実施するなど、米国および国際金融システムにおけるあらゆる形態の違法な金融に対処することを求めている。また、バイデン政権は、サイバーセキュリティへの焦点の強化、中国への強硬なアプローチ、制裁、輸出規制、外国代理人登録法(Foreign Agents Registration Act ：FARA) (筆者注4) (筆者注5)に引き続き焦点を当てることを示している。
バイデン政権の執行方針は今後数ヶ月間引き続き具体化するが、関係企業は今すぐ行動を起こして、調査や執行措置にさらされる可能性のあるリスクを特定し、対処する必要がある。企業は、セクター固有の法律や規制に準拠するために統制とプロセスを評価する必要があるが、ほとんどの企業に影響を与える焦点が増えると予想される分野が以下のとおりいくつかある。
(1 ) 海外官吏への贈収賄行為防止法
FCPAの贈収賄防止規定は、ビジネスを取得または維持するために外国の官吏に提供または与えられることを知ったうえで、価値のあるものの提供、作成、または支払いを禁止している。FCPAの会計に関する規定は、米国の証券取引所に上場している有価証券を持つ企業に対し、企業の取引を正確に反映した帳簿や記録を保持し、内部会計管理の適切なシステムを維持することを義務付けている。ただし、一定の制限に従って(筆者注6)、FCPAは治外法権申請を行っており、企業と個人の両方が世界のどこでも起こる贈収賄に対してFCPAの下で責任を負う可能性がある。(筆者注7)
企業は、営業国、食事や娯楽、感謝や贈り物、旅費、および協力する第三者など、通常のビジネス分野で提供する利益の種類に基づいて、FCPA違反に対して脆弱である可能性がある。会社は、従業員の贈収賄行為だけでなく、第三者が会社の代わりに行動していた場合の第三者の贈収賄行為に対しても責任を負う可能性があることを覚えておくことが重要である。報告されたFCPAの症例の90%は第三者を含む。潜在的な罰則としては、多額な企業の罰金と個人の拘禁刑が含まれる。
(2) マネーロンダリング防止
マネーロンダリングは、一般的に、犯罪的に派生した収益の真の起源を隠すか偽装するように設計された行為に従事し、収益が正当な起源から派生したように見せたり、正当な資産を構成したりするものと定義される。マネーロンダリングは、金融犯罪、テロ資金供与、国際贈収賄計画と絡み合う可能性があるため、国家安全保障上の重大な懸念事項である。
また「銀行等に対する機密性が高くまたは不審な現金払いおよび海外との金融取引等に関する報告義務法(Bank Secrecy Act)」(筆者注8)は、銀行に特定のマネーロンダリング防止コンプライアンス・プログラムの確立、顧客デューデリジェンスの実施、外国資産管理局(「OFAC」)および他の政府リストに対するスクリーニングを義務付け、不審な活動を監視および報告することで、マネーロンダリングやテロ資金供与に対抗することを目的としている。2021年1月1日、連邦議会は「2020年マネーロンダリング規制法( Anti-Money Laundering Act of 2020 ：AMLA)」 (筆者注9)と「2021年企業透明性法(Corporate Transparency Act ：CTA」(筆者注10)を可決した。これらの法律は、BSAの下で規制の対象となる事業体の種類を拡大し、新しい報告要件を課し、外国の銀行記録を取得する米国政府の権限を拡大し、新しい罰則を作成した。
(3) 対中国施策
バイデン政権はトランプ政権の「中国イニシアチブ」のブランドを変更するかもしれないが、輸出管理と制裁違反、企業秘密の盗取、ハッキング、経済スパイ、外国直接投資とサプライチェーンの妥協、適切な透明性なしにアメリカの国民や政策立案者に影響を与えるための秘密の努力を起訴することによって、中国の国家安全保障上の脅威に対抗することに引き続き焦点を当てている。実際、バイデン政権が贈収賄法執行強化に関する「大統領覚書(memorandum ) を発布したのと同じ日に、アメリカの投資を受け入れ禁止されている中国軍とのつながりを持つ企業のリストを拡大する大統領行政命令( executive order )も発出した。
中国に大きな足跡を持つ企業は、米国の規制に反する可能性のある方法で行動するよう中国政府から圧力を受けやすい。例えば、2020年末、中国に拠点を置くビデオ会議会社Zoomの幹部は、天安門事件を記念してニューヨークでビデオ会議を混乱させたとして、中国当局と共謀したとして刑事告発された。(筆者11) 新政権下で開始された追加の同様の種類の調査と容疑を期待するのが妥当であろう。
さらに、中国で事業を行っている企業は、一見「普通の」中国市民の多くが国有団体や中国共産党の加盟により、法律の下で外国当局者の資格を得ているため、FCPA違反に対して特に脆弱です。また、企業は当事者が中国と関係を持つ米国外国投資委員会(「CFIUS」)プロセスに関連して、ますます精査を期待すべきである。(筆者注12)
(4) サイバーセキュリティ強化
基本的なレベルでは、企業は、顧客から収集したデータとデータを保護し、侵害を防止し、違反が発生した場合に適切に対応することが求められる。企業は、サイバー脅威の進化の性質と、サイバーセキュリティの取り組みが人間の行動に依存しているため、保護措置の信頼性と、サプライチェーンやサービスが中断された場合の消費者と投資家の信頼の両方に大きな影響を与える可能性があるため、脆弱である。
正式なサイバーセキュリティ規制の書籍ははほとんどないが、バイデン政権は近い将来、正式な規制の可能性を示唆しており、ランサムウェア攻撃などの課題や脅威に対する人員とリソースの急増を指示することで、サイバー法執行の状況を明確に活性化しているランサムウェア攻撃に対する強い世論の叫びに対して、DOJは今週初め、先月サイバー強要者に支払われた230万ドルの暗号通貨の押収に成功したと発表した。(筆者注13) 認識する規制の既存の領域の1つは、「コンピュータ詐欺および不正利用防止法(Computer Fraud and Abuse Act ：CFAA)」であり、「許可なしに」コンピュータシステムにアクセスしたり、「許可されたアクセスを超える」方法でコンピュータシステムにアクセスしたりするための刑事罰と民事罰の両方を提供する。(筆者注14) 例えば、昨年、企業は競合他社のデータに不正にアクセスした結果、1,000万ドルの罰金を支払った。(筆者注15) 企業のサイバー対応スパイ活動により貴重な知的財産が危険にさらされる可能性があるこの分野では、より多くの調査が期待できる。
(5) 経済貿易制裁と輸出規制
OFACは、米国の外交政策と国家安全保障目標に基づいて、対象となる外国や政権、テロリスト、国際麻薬密売人、大量破壊兵器の拡散に関連する活動に従事する人々、および米国の国家安全保障、外交政策または経済に対するその他の脅威に基づいて、経済貿易制裁を実施し、実施する。
その制裁は性質や範囲が異なり。一部は広範な国レベルの禁止事項であり、他のものは特定の個人や団体を対象としている。また米国は国家安全保障上の利益を保護し、外交政策の目的を促進するために輸出管理を課している。
(6) 外国代理人登録法
FARAは、政治活動に従事している外国の特定の代理人に対し、外国の代理人との関係を定期的に公表し、それらの活動を支援する活動、領収書、支払いを行うことを義務付けている。
２．今後、企業が準備するためにおこなうべきこと
この広大な執行環境と、国内外の贈収賄と闘うというバイデン政権のコミットメントを考えると、企業は自らを守るために今取るべき具体的な措置が以下のとおりある。
第一に、企業は、独自の事業に基づいて、現在の気候における暴露を特定するために、リスク評価を日常的に実施する必要がある。あまりにも頻繁に、企業は、予算や時間の制約やリスクプロファイルがほとんど静的なままであるという信念のために、時代遅れの評価に依存している。定期的なリスク評価は、新しい、進化する財務、運用、規制、評判のリスクを積極的に特定し、評価を行い、重大な危害を及ぼすリスクが最も高いリスクを軽減するための対策を実施するための不可欠なツールである。
第二に、企業は、コンプライアンス・プログラムが不正行為を適切に検出し、防止していることを確認する必要がある。これは、コンプライアンス・リソースとプロセスにストレスを与えるCovid-19パンデミックから出てくるので、特に当てはまる。すべての企業は、資金調達、リモートワークの取り決め、新しい技術、またはその他の開発の形で、業務の変更に照らしてコンプライアンス・プログラムを再び見る必要がある。政府は、企業が過去1年間の課題にもかかわらず、効果的なコンプライアンス・プログラムを実施することを期待している。企業は、コンプライアンス・プログラムを評価する際に、不正行為を抑止するために政府とどのように連携できるかを検討する必要がある。企業文化は、リーダーシップがリスクに目をつぶらないことを示すことができるようにすることが重要である。さらに、連邦司法省はここ数年、過去の不正行為から学んだ教訓を取り入れ、繰り返し犯罪を防ぐための新しいプロセスを実施する必要性に重点を置いてきた。
第三に、企業は不正行為が発生した場合に計画を立てる必要がある。会社がどのように対応するかについての弁護士との計画を策定するために何かがうまくいかないまで待ってはいけない。企業がインシデント発生直後に社内外で通信する方法は、それが調査の対象になるか対象になるかを決定することができる。調査に直面した企業の戦略としては、政府の視点と企業の見解を理解し、政府と効果的にコミュニケーションを取り、専門的な産業や慣行について調査担当を教育し、公正に評価できるように支援する必要がある。
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(筆者注1) 「大統領覚書」は、行政命令(executive order)と異なり、連邦官報への記載義務がなく、また、法執行を命じるにあたって必要とされる根拠法を明示する必要もない。多くの覚書は、「合衆国憲法と制定法の定め」を理由として命令を下している。根拠法を示す必要がないにもかかわらず、両者は同じ効果を持つとされる。これは大統領にとって大きなメリットとなる。既存の法律の文言からは引き出せないような権限を、根拠法を曖昧にすることによって引き出すという戦略が可能になるためである。この大統領覚書という形式が大統領によって多用されるようになったのが、オバマ政権であった。(日本国際問題研究所 梅川建「第7章 大統領による政策形成と「大統領令」：オバマからトランプへ」から一部抜粋)
(筆者注2)「海外官吏への贈収賄行為防止法(「Foreign Corrupt Practices Act ：FCPA」)」の正確な内容と訳語については筆者blog 「米国FBI等のハイチ大地震にかかる災害支援寄付詐欺警告と米国の詐欺問題の根の深さ」(筆者注8) 参照。
(筆者注3) SECは 「Spotlight on Foreign Corrupt Practices Act」FCPA専門解説サイトでFCPAを主要国語に訳している。ちなみに日本語訳のURLは https://www.sec.gov/spotlight/foreign-corrupt-practices-act.shtml である。
(筆者注4) 連邦司法省サイトのFARAを仮訳する。
外国代理人登録法（FARA）は1938年に制定された。FARAは、政治活動または法令で指定されたその他の活動に従事する外国代理人の特定の代理人に、外国代理人との関係および活動を定期的にこれらの活動を支援するための領収書と支払額を公開することを義務付けている。これら必要な情報の開示は、外国人代理人としての彼らの機能に照らして、政府とアメリカ人によるそのような人々の活動の評価を容易にする、国家安全保障局（National Security Division：NSD）の対スパイ活動および輸出管理セクション（CES）のFARAユニット(筆者注5)は、FARAの管理と施行に関し責任がある。
(筆者注5) National Security Division (NSD)の組織図 参照。
(筆者注6) 米国連邦第二巡回控訴裁判所は、米国対ホスキンス事件(902F.3d 69(2d Cir. 2018)において、一般論として被告が法律の対象とならないFCPA違反で外国人を告発する陰謀または共犯に基づく理論を採用することはできないと判示した。
以下は、Lexis Nezisの解説(https://www.lexisnexis.com/community/casebrief/p/casebrief-united-states-v-hoskins)から抜粋、仮訳する。
15 U.S.C.S. §§78dd2および78dd-3、および共犯責任に関する治外法権に対する推定規定は、政府が陰謀および共謀法を使用して、外国官吏贈収賄行為防止法（FCPA）に基づいて罰せられない犯罪で被告を起訴することを禁じている。これは、FCPAは、その規定に違反したとして起訴される可能性のある者のカテゴリーを正確に定めているためである。
原審である連邦地方裁判所は、被告が米国の領土内で、§78dd-3に違反して外国公務員に賄賂を贈る行為を行うために、さまざまな共犯者と故意に共謀したと主張する陰謀のその部分を却下することにつき誤りを犯した。被告が国内の関係する代理人であることを証明する意図は、彼を法律の条件の範囲内に正直に置いたものといえる。
(筆者注7) 例えば、5月24日、連邦司法省は、カナダの新興エネルギー会社から200万ドルの賄賂を勧誘し受け入れ、その真の性質を隠すために賄賂の支払いをロンダリングしようと共謀したとして、チャド共和国の元駐米大使とカナダに対する起訴を発表した。https://www.justice.gov/opa/pr/charges-unsealed-against-former-chadian-diplomats-us-charged-connection-international-bribery、国際贈収賄とマネーロンダリング計画(2021年5月24日)に関連して起訴された米国に対する元チャド外交官に対する封印されていない容疑を参照されたい。
(筆者注8) 筆者ブログ「米国FFIEC、FinCEN等が銀行秘密情報報告法等に関する改訂マネロン銀行検査マニュアルを公表」 (筆者注4) 参照。
(筆者注9) 連邦財務省・金融犯罪取締ネットワーク(Financial Crimes Enforcement Network:FinCEN)の「Anti- MoneyAnti-Money Laundering Act of 2020」の解説 参照。
(筆者注10) 米国議会の下院と上院は、それぞれ2020年12月28日および2021年1月1日に、トランプ大統領が国防権限法(National Defense Authorization Act、以下「NDAA」といいます。)に関して行使した拒否権を覆し、その結果、2021年1月1日にNDAAが発効しました。NDAAには企業透明化法(Corporate Transparency Act、以下「CTA」といいます。)が含まれており、同日に発効しました。CTAにより、非公開会社に課される開示義務に重要な変更が生じました。すなわち、CTAは、主として米国で事業を展開している小規模な非公開会社である「報告会社」に対して、実質的所有権(beneficial ownership)に関する報告義務を課すことになります。後述するように、報告会社には、後日までこの義務は発生しませんが、既存のまたは新規に設立される報告会社は、近い将来にこの義務を履行する準備をしなければなりません。(Lexologyレポート「企業透明化法（The Corporate Transparency Act）、小規模の非公開会社に対し、実質的所有者（Beneficial Owner）に関する情報の報告を義務づける」から一部抜粋)。
(筆者注11) 2020年12月18日、連邦検事はZoomのソフトウエア部門幹部(金新江:Xinjiang Jin: 1981年生)に対し、中国の強い要請によりでの会議通話を混乱させたとして告発した。連邦司法省のリリースの要旨を抜粋し、以下で要旨を仮訳する。(DOSの原文ではZoomはCompany-1となっている)
Jinの起訴状と逮捕状は12月18日、ブルックリンの連邦裁判所で、州間嫌がらせを行う陰謀と身元確認の手段を譲渡する違法な陰謀を行ったとしてXinjiang Jin(金新江:)被告（別名「Julien Jin」）を起訴のため開封した。米国に本拠を置く電気通信会社（Zoom）の幹部従業員であるJinは、6月に1989年中国での天安門事件を記念して開催された2020年5月と6月の一連の会議を中断する計画に参加したとされている。この会議は、Zoom1が提供するビデオ会議プログラムを使用して実施され、ニューヨーク州東部地区に居住する個人を含む米国を拠点とする個人によって組織および主催されたものである。JinはFBIから指名手配されており、米国に拘留されていない。
(筆者注12) CFIUSは、米国の国家安全保障に対するそのような取引の影響を決定するために、米国への外国投資および外国人による特定の不動産取引に関する特定の取引を検討する権限を与えられた機関間委員会である。このような潜在的な取引に従事する企業は、国家安全保障上の利益が関係する取引を承認する前に、米国政府によって課される可能性のある要件に注意する必要があります。
対米外国投資委員会（CFIUS）は、財務長官を議長に、関連する複数の省庁により構成される組織であり、米国の国家安全保障の観点から、米国の企業・事業・技術に対する外国投資の審査を行っている。2018年8月に成立した「外国投資リスク審査現代化法（FIRRMA）」では、外国の敵対者による脅威を防ぐために、CFIUSの権限が強化され、外国投資家は、特定の産業分野の取引については、事前にCFIUSに届け出を行う法的義務が課せられた。
(Action(活動) 週刊 経団連タイムス：2021年1月28日 No.3485 対米外国投資委員会（CFIUS）の近年の動向(https://www.keidanren.or.jp/journal/times/2021/0128_12.html)から一部抜粋)。
(筆者注13) ランサムウェア強要者であるダークサイドに支払われた暗号通貨で司法省が230万ドルを押収した。DOJのリリースの要旨を抜粋、仮訳する。
司法省は6月7日、現在約230万ドル相当の63.7ビットコインを押収したと発表した。これらの資金は、コロニアル・パイプライン(筆者注14)を標的にしていたダークサイド(DarkSide)と呼ばれるグループの個人への5月8日の身代金支払いの収益を表しており、重要なインフラストラクチャが運用を停止したとされている。押収令状は7日、カリフォルニア北部地区連邦地方裁判所のローレル・ビーラー判事によって承認された。
連邦司法省のリサ・O・モナコ副長官は、次のように述べている。
Lisa O. Monaco DOJ 副長官
「身代金の支払いは、デジタル恐喝エンジンを推進する燃料である。本日の発表は、米国が利用可能なすべてのツールを使用して、これらの攻撃を犯罪企業にとってより高額で収益性の低いものにすることを示している。これらの攻撃を妨害および阻止するために、ランサムウェア・エコシステム全体を引き続きターゲットにする。本日の発表は、法執行機関への早期通知の価値も示している。コロニアルパイプラインがDarkSideの標的になっていることを知ったときに、FBIに迅速に通知してくれたことに感謝する」
(筆者注14) 連邦最高裁判所のVan Buren判決は、6月3日、これまでの巡回区裁判所で解釈が別れていた判例を覆し、有益で重要なオンライン活動を起訴するために悪用された連邦コンピュータ犯罪取締法である「コンピュータ詐欺および不正利用防止法(Computer Fraud and Abuse Act ：CFAA)」」における「許可されたアクセスを超える」という悪名高い曖昧な法律文言の意味を明らかにした。
オンラインサービスは、差別の証拠の収集やセキュリティの脆弱性の特定などの目的を含め、サービスの使用方法または使用理由を制限するためにCFAAの刑事規定を使用できないことを確認したため、今回の決定はすべてのインターネットユーザーにとって勝利である。また、法律を解釈するための厄介な物理世界のアナロジーと法理論の使用を拒否した。これは、過去に最も危険な権利者への虐待のいくつかをもたらして来ていた。
今般のVan Buren判決は、セキュリティの脆弱性を発見する作業が公共の利益にとって不可欠であるが、利用規約に違反する方法でコンピュータにアクセスする必要があるセキュリティ研究者にとって特に朗報である。連邦司法省による法律の解釈に基づき、CFAAは、ウェブサイトの利用規約違反に対する個人に対する刑事告発を許可した。しかし、最高裁判所判事の過半数は、司法省の解釈を却下した。また、高等裁判所はEFFが望むほどCFAAの解釈を絞り込んでおらず、法律が技術的アクセス障壁の回避を要求しているかどうかという疑問を残したが、研究者や調査ジャーナリストなどを保護するのに役立つ優れた言葉を提供した。(米国の人権保護団体Electronic Frontier Fundation:EFFの解説を抜粋、仮訳した）。
(筆者注15)チケット・マスターが競合他社のコンピュータシステムへの侵入に対して1000万ドルの刑事罰金を支払う(2020年12月30日司法省のリリース「Ticketmaster Pays $10 Million Criminal Fine for Intrusions into Competitor’s Computer Systems」)、https://www.justice.gov/usao-edny/pr/ticketmaster-pays-10-million-criminal-fine-intrusions-competitor-s-computer-systems-0を一部仮訳する。
チケット・マスターは、競合他社の元従業員が不法に保持しているパスワードを使用して、被害者のビジネスを「阻止」するためのスキームでコンピューターシステムにアクセスした。12月30日、ニューヨーク・ブルックリンの連邦裁判所は、Ticketmaster L.L.C. （Ticketmasterまたは会社という）は、競合他社のコンピューターシステムに許可なく繰り返しアクセスした責任を解決するために、1,000万ドル(約11億円)の罰金を支払うことに同意した。
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