審査と評価を考える

9月定例会　予算決算分科会・委員会の傍聴報告
　～市議会議員諸氏へ～

平成26年9月定例会まで瀬戸市議会は決算特別委員会で決算審査を行っていたが、平成27年9月定例会から常任委員会と連動させて予算決算分科会で行うように改革された。
今年はこの制度になって3年目である。
3年ともにすべての分科会、委員会を傍聴してきたがその報告としてあらためて議会による決算審査とは、そして事業評価とは何かを提示し、今後の議会課題を論じてみたい。

地方自治体の予算は自治法第211条で「議会の議決を経なければならない」とされているが、決算は同法233条で「議会の認定に付さなければならない」としている。
つまり予算は議会の議決を経なければ執行できないが、決算はあくまでも認定であり仮に議会が認定しなくても、翌年の予算策定が妨げられることはない。

ではなぜ決算の認定を議会に諮っているのだろうか。
それは「財政民主主義」の考えによるからである。

財政民主主義とは国民（住民）が予算を通じて、財政を民主主義的にコントロールすることである。

いくつかある「予算原則」をみていく。

完全性の原則＝すべての収支と支出は漏れなく予算に計上されなければならない。
　歳入歳出ともすべてこれを予算に編入しなければならない（財政法第14条）とある。

総計予算主義の原則＝収入と支出の差額のみを計上することを禁止する。
　収入を得るのに要する経費を収入から控除し、支出に伴って生じる収入を支出から控除して純収支を歳入歳出予算に計上する方式、これを「純計主義」というが、自治体予算はこの純計主義を禁止している。利潤を追求する民間企業では認められている。

明瞭性の原則＝予算の内容が国民に明瞭に理解される形式でなければならない。
　予算は所管部門を明確にした上で、目的別に「款」と「項」に分類（この二つは議決科目）、さらに「目」と「節」に分類（この二つは執行科目）する形式を採っている。

事前性の原則＝予算は会計年度が始まるまでに編成を終え、議会によって承認されなければならない。

拘束性の原則＝（会計年度の独立）それぞれの会計年度の支出は、その会計年度の収入によって賄われる。
　（超過支出禁止）予算計上額を上回って支出してはならない。予算外支出も認められない。
　（流用の禁止）財源を予算に計上された費目から、他の費目に差し替えて支出してはならない。

公開性の原則＝予算や財政に関する情報は、議会や国民に公開されなければならない。

これらが財政民主主義の主な基本原則である。

予算審議だけではなく決算審査を通じて次の予算策定に結び付けていく。そのために横断的な視点から財政をコントロールするという役割を「議会」は担っているのである。

当ブログ「行政統制を考える」でも書いたように、収支は適法であるかを審査するのは監査委員である。
それでは分科会で行う決算審査とは。
審査するということは合理的客観性で評価することでもあろう。
それでは評価するとは。

執行科目の使い道を理事者に尋ねて「議員の質疑」としていることが多々ある。
これらの効率性や有効性の有無を客観的に指摘することは容易い作業ではない。
行政事業の「ムダ」を指摘するには、当該事業を執行しなくても、あるいはより少ない予算であっても社会的課題の解決、緩和ができうることを合理的客観性を持って証明しなければならない。
「と思う」は主観的意見に過ぎない。
よって審査、評価とはならないのである。
行政事業の「ムダ」とは予算削減や事業継続取止めの余地があるのかを議論（証明）する事と言える。

事業の評価にはいくつかの手法がある。

たとえば「費用便益分析」は事業の実施によって発生する社会的便益や社会的費用を貨幣価値に置き換えて計測し、事業を実施した場合
と実施しなかった場合、あるいは複数の代替案の間で比較を行う手法である。
「費用対効果分析」は必ずしも貨幣価値に置き換えずに様々な単位（件数、人数、期間等）で計測し、複数の代替案の間で威嚇を行う手法。

「コスト・パフォーマンス評価」は投入した費用に見合った効果（便益）が社会に創出されているかを確認する。その施策を拡大すべきか縮小すべきか、継続すべきか中止すべきかなどの意思決定につなげることを目的とする。その際用いられる手法が費用便益や費用対効果分析である。

政策を評価するにはプログラム評価手法を用いるのが有用だといわれる。
プログラム(program)とは社会問題の解決、緩和あるいは状況を改善するために取り組む「作戦」のことと理解していいだろう。
つまり政策とはこの作戦のこと。
プログラム評価は、高質な作戦を策定し効果的に遂行するかがポイントである。そのための前提として作戦構造が着実に把握、記述される必要がある。この作戦の目的と手段を体系的に描いたものが「ロジック・モデル」である。
「ロジック」とは因果関係や論理に関する理論的な説明。
「モデル」とは物事を説明するための枠組み。

プログラム評価はPDCAマネジメント・サイクルに対応させることができよう。
PLANは社会的ニーズの評価と施策の原因と結果の連鎖を明らかにする「セオリー評価」を検証する。
DOはプロセスを評価する。効率よく実施できているか否か。
CheckとActionはインパクト評価、コスト・パフォーマンス評価を行う。

議会議員は決算審査において何をどの手法でどのように評価しようとしているのだろうか。

今分科会で「アウトプット」「アウトカム」という言葉が多々発せられた。

議論の良質を保つためには「言葉の定義付け」「概念の共有」は欠かせない作業である。

「アウトプット」はプログラムの実施によって、受益者や参加者（住民）に対して直接的に提供されるサービス、財、生産物のことで、ロジック・モデルにおける「アウトカム」（中間アウトカム）を実現するための直接的な活動成果である。

「アウトカム」はアウトプットからもたらされる変化や便益をいう。プログラムには複数の連続的アウトカムを有しており、中期的、長期的（最終的）に整理される場合が多い。ロジック・モデルにおいては目指すべき社会の状態（変化）を示す「長期的アウトカム」、それを実現するに貢献するプログラムの成果、目的などを示す「中期的アウトカム」がある。

当ブログ「行政統制を考える」に書いたが、行政、政策、事業の「評価」において合理的客観性の担保は容易ではない。
そこで指標をつかって「事実上は測定」している。

事業の最終目的を利潤とする民間企業ならばKGI(Key Goal Indicator)を設定するが、何をもって（どのような状態をもって）最終目的とするのかを定められない行政サービスではKPI(Key Performance Indicator)を指標として「測定」する。

「アウトカム」と「成果指標」とは全く別の概念である。

政策事業、特に産業政策事務事業のアウトプットには「民間の役割」が欠かせない実効手段（パーツ）である。
具体的な民間の役割が未定のままで「アウトカム」を提示できるはずがないのである。
産業政策の長期的アウトプットは「新たな歳入の確保」だとするなら、事業の主人公が行政職員、地方公務員であるはずはなく、主役（プレーヤー）は民間、市民であり、どこより豊富な情報や資料を有する行政執行部はマネージメントが職責であろう。

産業政策の推進を行政職員だけに要求しても「アウトカム」を設定できるはずがない。
行政職員だけでは産業政策「ロジック」の「モデル」は描けないのである。

このことを真剣に議論していかなければ、いつまで経っても本市の産業政策におけるKPIは「にぎわい」であったり、「セミナー参加数」のままである。

現場監督に「穴掘り」を強要してはいけない。
しかしながら議会は行政職員に対し、「もっと掘りなさい」と言っているに等しい。
「まちづくり」「まちおこし」というのなら、議員もプレーヤーを探すことをしなければいけない。

新規事業にしろ、起業促進にしろ、行政当局がマネージメントしても民間、市民というプレイヤーが登場しないときは一度白紙に戻すくらいの議論と覚悟が必要であろう。


新たな公会計制度の導入により、自治体はより一層「財務分析力」の充実が求められ予算編成や政策形成に影響を与える。
議会議員の「決算審査力」も当然ながら要求される職責である。

当ブログで個々の議員についての評論は避ける。
本市はYouTubeで議会を視聴できる。
議員の評価は各自市民に委ねられている。

再度記すが、議論の良質を保つには「言葉の定義」「概念の共有」は不可欠である。
定義、概念がバラバラでは議論にならない。（しているつもりの人は多いが・・）

「提言書」とは提案、発議の内容が合理的客観性で担保されていなければ、主観的意見、主張と何ら変わらない。
合理的客観性とは実態統計、他の自治体との比較、法理などがあろう。
議会内で「提言書の定義」を議論すべきだ。
提出はそれからでも遅くないだろう。

行政には「協同」「協働」「共同」の定義をしていただきたい。
都合のよい解釈で使用するのはいかがなものか。
機会をみて当ブログで論じたい。

今回はこれで筆を置く。
読了いただきありがとうございます。

第86回せともの祭り

瀬戸市には二大郷土行事がある。
春の「陶祖祭」と秋の「せともの祭」である。
陶祖祭は瀬戸の産土神（うぶすながみ）深川神社の境内にある陶彦（すえひこ）社に祀る陶祖藤四郎（加藤四郎左衛門景正）の祭（元は四月十九日）であり、せともの祭は磁祖加藤民吉を祀る窯神神社の祭礼（元は九月十六日）であった。
春の陶祖祭（市民は藤四郎まつりと呼んだ）は江戸時代以来の行事で三日間続いた祭礼であった。
それに対して窯神神社の祭は、北新谷（きたしんがい）地区の秋葉祭を中心にしていたが、1916年（大正5）に窯神祭を瀬戸町全体の祭とし、毎年9月16日を祭礼日とすることになった。
神事や行事は同業組合が中心となり、祭神も磁祖・民吉とするようになった。

1932年（昭和7）に新しい「瀬戸物祭」が始まった。『大瀬戸』新聞（安藤政二郎社主）に第一回のいきさつが載る。（1980年8月2日付）。
大阪から瀬戸にやってきた「金時アイスクリーム」売りの森田専治という人が「大阪横堀の盛大な瀬戸物祭をどうして本場の瀬戸でやらないのだ。セトモノ応用の人形を沢山飾って、その日だけはセトモノの安売りをすれば人が集まる」と説いて廻った。
これに共感した新愛知新聞（現中日新聞）の佐藤千秋瀬戸支局長が工商同業組合主催の産業祭として始めさせたという。
瀬戸電気鉄道（後の名古屋鉄道）には9月16日分の運賃を出資してもらって夜の打ち上げ花火の資金とした。

14軒の問屋は競ってセトモノ人形を店頭に飾った。
主催の新愛知新聞社は最優秀賞を出した。
この時から、高浜から十数人の人形師が来て腕を振るうようになった。
問屋の番頭や小僧は在庫の商品を戸板に乗せて安売りした。この年は50店余りが参加したが、原価を考えずに販売したのでこれが人気を博し、翌年からは工商同業組合から独立した「瀬戸陶磁器商業組合」が主催して見本市・廉売市をおこなうようになった。
新愛知のライバル紙であった名古屋新聞も深川神社で子ども陶芸展を主催した。
戦後も続いた「せともの祭」の原型はこの時生まれたのである。


戦時中は中断されていた瀬戸物祭は、戦後の1946年（昭和21）に復活した。
名鉄尾張瀬戸駅前から深川神社参道入り口の米屋旅館前まで、瀬戸川右岸北側に廉売市が並んだが瀬戸物人形は無かった。
戦後復興と直接戦災を受けなかった瀬戸の陶磁器生産再開で買出し客も増加し、1950年9月20日付の地元『東海民生新聞』は、「16、17日に行われた瀬戸物祭には八万人の人手があり、昨年より増加した。売り上げも1500万円（見本市とも）」と報じている。
直後の新聞に「まだ絶えぬかつぎ屋さん、茶碗はいいが米はいけません」とあるから、こうした食器需要が多かったことと思われる。

1953年に瀬戸物祭の華、瀬戸物人形が復活した。この年は瀬戸物祭創始二十周年記念式典が盛大におこなわれ、創始に係わった佐藤千秋元新愛知新聞瀬戸支局長ら五人が表彰された。
瀬戸物人形は駅前の「浦島太郎と亀」から米屋旅館前の「児雷也と蝦蟇（じらいやとがま）」まで五点が出品された。
展示の場所は窯神碑前をのぞいて全て瀬戸川河川敷に設置された。
三河の高浜から人形師がやって来て制作した。
1974年から人形は四セットになり、1981年からは廉売市の人形は一セットのみとなり、NHKの大河ドラマなどのテレビ番組から題材を採ったものが多くなった。
そしてもう一点は名古屋鉄道新名古屋駅構内に9月に入ると設置されることになった。

1953年からは「せともの祭」「セトモノまつり」の名称を使用するようになり、1957年からは廉売店に店名入りの染め抜き赤暖簾を掲げるようになった。
1959年の市政30周年記念のせともの祭では、ミスセト嬢が二台のオープンカーに乗って栄町から広小路～名古屋駅前～桜通～瀬戸街道を通ってせともの祭入りをしている。
1963年、これまで16,17日を祭日としてきたが、この年より16日に近い人出の多い土、日曜日（14から20日）に実施することとなった。
廉売市と共に多くの露天も並び、通称「バカ道路」（戦時中に市民の家屋を強制的に立ち退かせて建設した防火帯、宮前南北道はその強引さとバカ広さから「バカ道路」と呼ばれた）には見世物小屋が建って子ども達にとって楽しみな日となった。
産業祭としての性格を明確にしたのである。

以上　瀬戸市史　通史編から

平成29年度一般会計予算
７款商工費 1項商工費 5目まるっとミュージアム推進費　
せともの祭協賛費1309万9千円計上

瀬戸市地場産業振興ビジョン～陶都瀬戸復活に向けて～H24年3月から
「イベントで陶芸作家などの高付加価値作品の展示・販売がなされていても、せともの祭に代表される廉売イメージが浸透しており、出品物全体が廉売品との先入観を与えている傾向がみられる。」

せめてパルティロータリーで万古焼きや美濃焼きを売るのはやめていただきたい。
市民（納税者）のひとりとして。

今年も涙雨が降るのでしょうか？