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なぜ放送法4条は倫理規範なのか(どうして総務大臣の電波停止・業務停止は許されないのか)。

2016年02月11日 | 社会とマスコミ
  テレビと権力
清水 英夫  (著)
講談社

はたしてテレビに“言論”機関の資格はあるか。「椿事件」の際、公権力の言論介入に抗議して放送番組調査会委員長を辞した著者が、「思想・表現の自由」の侵害に弱腰の“免許事業”=テレビを語る。

 

 

 いま、放送法4条が法的規範(法律上の義務を生じるルール)なのか、倫理規範(単なる道徳上の努力義務しか生じないルール)なのかが争いになっています。

 高市総務相や安倍首相は前者だと言っており、放送法や憲法学会の通説は後者だと言っています。

 これが何に関係してくるかというと、総務大臣が放送局に電波法の電波停止や放送法の業務停止を命じることができるのは、放送局が「法律違反」=法律的な義務に違反した場合だと書いてあるからです。

 もし、放送法4条が単なる倫理規範なら、放送局に法的義務を負わすものではないので、法的に義務違反の問題も生じず、放送法の条文はあっても電波法76条や放送法174条の「法律」の中には入らないんですね。

電波法76条1項

総務大臣は、免許人等がこの法律、放送法若しくはこれらの法律に基づく命令又はこれらに基づく処分に違反したときは、3箇月以内の期間を定めて無線局の運用の停止を命じ、又は期間を定めて運用許容時間、周波数若しくは空中線電力を制限することができる。

放送法174条

総務大臣は、放送事業者(特定地上基幹放送事業者を除く。)がこの法律又はこの法律に基づく命令若しくは処分に違反したときは、三月以内の期間を定めて、放送の業務の停止を命ずることができる。

表現の自由と第三者機関 (小学館101新書)
清水 英夫  (著)
小学館

表現の自由、言論の自由は尊重されなければならないが、一方で名誉毀損、人権侵害などメディアによる問題事例が後を絶たない。また、損害賠償額の高額化によるメディアの萎縮など、言論の自由が危ぶまれる状況に陥りつつある。長年、新聞、放送、出版、映画などの世界に関係してきた著者は、表現の自由を守り抜くためには、いまこそ第三者機関による公正な判断とメディアの透明性、説明責任が必要であることを訴える。

 


 さて、法律に規定してあるのに、法的義務を生じない倫理規範というのは、確かに多くはないのですが、いろんな法に存在しています。

 たとえば、憲法には国民の「三大義務」、すなわち保護する子女に普通教育を受けさせる義務(第26条第1項)、勤労の義務(第28条第1項)、納税の義務(第30条)が規定されていますが、ここから直接には法的義務を生じない規定だとされています。

 たとえば、働けるのに働いていないから憲法違反だということにはなりません。これは単なる倫理上、道徳上の問題しか生じないのです。

 いやいや、納税の法的義務はあるじゃないかと思われるかもしれませんが、納税の法的義務は憲法から直接生じるのではなくて、所得税法や消費税法などの具体的な法律ができて初めて生じるのです。だから、納税すべきと気にしないのはこれらの法律違反であって、憲法違反だという話は聞いたことがないでしょう。

 憲法に国民の「義務」を書いてあっても、そこから直接国民に法的義務を負わせるのは、細かく規定ができないので大ざっぱに過ぎ、不適切だと考えられているのです。

言論の自由はガラスの城か―マスメディアの自由と責任
清水 英夫  (著)
三省堂

行き過ぎた報道にブレーキはかけられるのか?またその方策は?報道の自由と人権との調和に心を砕いてきた著者が、マスコミ倫理のあり方を語る。

 

 

 さて、では、なぜ放送法4条は法的義務を生じない倫理規範だと考えられているのでしょうか。

 それは、よく言われるように、放送法4条が法的義務だと、放送局の表現の自由、報道の自由を侵害する恐れがあるからです。

 ここでやっと放送法4条を改めてみたいと思います。

(国内放送等の放送番組の編集等)

第4条 放送事業者は、国内放送及び内外放送(以下「国内放送等」という。)の放送番組の編集に当たつては、次の各号の定めるところによらなければならない。
一  公安及び善良な風俗を害しないこと。
二  政治的に公平であること。
三  報道は事実をまげないですること。
四  意見が対立している問題については、できるだけ多くの角度から論点を明らかにすること。

 このように、放送法4条は放送の中身について「ねばならない」と書いてあります。放送局の表現の中身にまで踏み込んでしまっているのです。

 こういう規制は、新聞や雑誌に対する法律では考えられませんよね?また国民一般の表現行為についてもあり得ません。

 もちろん、名誉毀損罪や犯罪の教唆に当たるような極端な場合は個々別々の法律で規制がされていますが、表現行為が一般にたとえば「政治的に公平」でなければならない、と大ざっぱに規制されるようなことはありえないわけです。

 なぜなら、放送局の報道の自由を含めて、憲法は広く表現の自由を保障しているからです。

日本国憲法

1 集会、結社及び言論、出版その他一切の表現の自由は、これを保障する。
2 検閲は、これをしてはならない。通信の秘密は、これを侵してはならない。

放送法を読みとく
鈴木 秀美 (著), 砂川 浩慶 (著), 山田 健太  (著)
商事法務

放送番組の編集は、放送事業者の「自律」(=自らにルールを課し、守る)に任されている。



 倫理規範とはいえ、放送法にこのような4条が設けられたのは、新聞や雑誌と違って、放送の電波は限られており、放送局の数も制限されるので、放送局の放送が公平でない場合の影響が大きいからだと言われています。

 しかし、それでも、放送法4条が倫理規範であり、放送局に法的義務を負わせるものではないと考えられていることには法的根拠もあります。なぜなら、4条の前に1条と3条が規定されており、4条はこれらの条文を前提にしているからです。

(目的)

 この法律は、次に掲げる原則に従つて、放送を公共の福祉に適合するように規律し、その健全な発達を図ることを目的とする。

第1条

一  放送が国民に最大限に普及されて、その効用をもたらすことを保障すること。
二  放送の不偏不党、真実及び自律を保障することによつて、放送による表現の自由を確保すること。
三  放送に携わる者の職責を明らかにすることによつて、放送が健全な民主主義の発達に資するようにすること。

(放送番組編集の自由)

第3条 放送番組は、法律に定める権限に基づく場合でなければ、何人からも干渉され、又は規律されることがない。
 
 つまり、1条2号で放送法の目的は、放送のによる表現の自由を確保することであり、放送の不偏不党もその手段であること。
 
 放送法第3条で、あくまでも放送番組が何人からも干渉され、規律されないことが前提であること。
 
が規定されているからです。

メディアの法と倫理

嵯峨野書院

マス・メディアやジャーナリストによる取材・報道活動を「法」と「倫理」という2つの社会的ルールの観点から分析し、批判する学問分野である「メディア倫理法制」の概説書。


 
 
 このように、放送法4条は放送局に法的義務を課すものではないので、電波法76条1項や放送法174条の、「違反したら電波停止や業務停止」にされる「法律」には含まれていません。
 
 だから、、放送内容が「公平」でなかったら放送法4条違反なんだから、総務大臣が電波停止にできるというのは法律上当たり前の理屈だ、一般論だという安倍首相、菅官房長官、高市総務相らの理論は成り立たないのです。
 
 さらに言うと、まず、放送法1条2号で定められた「放送による表現の自由」「不偏不党」を侵害し、3条で許されないとされた「干渉」や「規律」をしてくる最大の存在は政治的権力です。
 
 ですから、総務大臣のような国家権力が放送内容に踏み入り、その政治的「公平」性を審査するようなことは、むしろ放送法違反と言えるでしょう。
 
 
言論法にいま、何が問われているのか!私たちの法律論は、常識論的な見方を無視するものではない。しかし、常識がすべてであるなら、法律論はいらないし、まして法哲学的考察など無用の作業であろう。真に必要なのは、巨視的な立場であり、憲法論の上に立った冷静で合理的な評価・判断である。



 
 また、一般に憲法上、基本的人権の制約は「公共の福祉」に反しない限り許されませんが、表現の自由のように民主政の過程に不可欠な権利は、それが損なわれてしまうと民主政治そのものがダメになってしまうので取り返しがつかないため、国会の作る法律でも必要最小限度の制約しか受けないとされています。
 
 ましてや、表現内容に着目して表現行為を制限すると、こんな表現をしても大丈夫かな、と表現する側の萎縮を招きますので、立法府・行政府の判断権限は非常に小さい(裁判所により憲法違反とされやすい厳しい基準をもって違憲審査される)とされています。
 
 この観点から、高市総務相が言及した電波停止や業務停止処分を見ると、放送局の「公平性」を担保するために、行政指導の前にできること(BPOによる勧告など)、さらには行政指導と電波停止処分の間に無数にやれることがいっぱいあり、電波停止や業務停止という強権発動はとても必要最小限度の方法とは言えません。
 
 そういう意味でも、高市総務相の発言は二重三重に、憲法上も放送法上も、許されない発言・発想であったと言えるでしょう。
 

放送法・メディア法の第一人者、清水英夫青山学院大学名誉教授は著書『表現の自由と第三者機関』(小学館新書、2009年)より。

「そもそも、政治的公平に関するこの規定(注 放送法4条のこと)は、当初は選挙放送に関して定められたものであり、かつNHKに関する規定であった。それが、「番組準則」のなかに盛り込まれ、民放の出現後も、ほとんど議論もなく番組の一般原則となったものであり、違憲性の疑いのある規定である。」

「かりに規定自身は憲法に違反しないとしても、それを根拠に放送局が処分の対象になるとすれば、違憲の疑いが極めて濃いため、この規定は、あくまで放送局に対する倫理的義務を定めたもの、とするのが通説となっている」

 
 
 
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参考記事

【全文】高市早苗氏「電波の停止がないとは断言できない」放送局への行政指導の可能性を示唆

 

 

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高市総務相が改めて電波停止に言及、与野党に波紋

 高市総務大臣は9日の国会で、放送局が政治的公平性を欠く放送を繰り返したと判断した場合、電波停止を命じる可能性について改めて言及しました。

 「総務大臣の権限として放送を止めることができるわけですよね」(民主党・奥野総一郎議員〔8日〕)

 きっかけは、8日の衆議院予算委員会のやりとり。民主党の奥野議員が高市大臣に、「政治的公平」などを定めた放送法第4条に違反したことを理由に総務大臣の権限で放送局の電波を止めることはないと明確に否定するように求めたのに対して・・・

 「電波の停止は絶対しないと、私のときにするとは思いませんけれども、何度、行政の方から要請をしても全く(放送法を)順守しないという場合、その可能性が全くないとは言えない」(高市早苗総務相〔8日〕)

 9日の朝の閣議後の記者会見では・・・
 「(電波停止は)非常に極端な場合であるのは、過去の総務大臣答弁からもある」(高市早苗総務相)

 高市大臣は、違法な放送が行われたことが明らかで、公益を害し、同一の事業者が同様の事態を繰り返す場合などの条件を明示。電波の停止について「未来永劫、適用することがないかと言われると、それを否定するわけにはいかない」と述べました。

 こうした発言に、政府与党内からは・・・
(Q.電波停止の判断を時の政権が恣意的に運用する可能性は?)
 「それはありえないでしょう」(菅義偉官房長官)

 「果たして大臣の答弁のようなことが実際に起きるかどうかというとは、ちょっと考えにくいのではないか。基本的には慎重な運用が望ましい」(公明党・山口那津男代表)

 石破地方創生担当大臣は、高市大臣の発言を詳しく把握していないと断った上で・・・
 「民主主義において、言論機関の自由な表現は常に保障されなければならない。気に入らないから統制するとか、民主主義とメディアの関係がおかしくなると思う」(石破茂地方創生相)

 放送法に詳しい専修大学の山田教授は・・・
 「本来ならば、放送法というのは放送の自由を規定する法律であって、その自由を規定する法律を使って電波法に規制をかけるのには矛盾がある」(専修大学文学部言論法研究室・山田健太教授)

 放送法の理念を説明した上で、こう指摘します。
 「繰り返し政府の首脳が国会の場で正式に答弁をすることで、どんどん(放送の自由に規制をかける)考え方が既成事実化していくことの恐ろしさがある」(専修大学文学部言論法研究室・山田健太教授)

 この問題は、9日の国会でも取り上げられました。
 「ある個別の番組において、憲法9条の改正に反対する政治的見解を支持する内容を相当の時間にわたり繰り返し放送した場合も、電波停止になる可能性は否定できませんね」(民主党・玉木雄一郎議員)

 「1回の番組で電波停止ということはまずありえません。繰り返して全く公正な放送が行われない 、改善措置もなされていないときに法律に規定されている罰則規定を一切適用しないということまでは担保できない」(高市早苗総務相)

 高市大臣は、「極めて慎重な配慮のもと運用すべき」と答弁しましたが、民主党の玉木議員は「放送に対して萎縮効果を与えるような発言は厳に慎まれた方がいい」と批判しました。(09日23:12)

 

 

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もう権力迎合の道を選んだのではないか (ホタル)
2016-02-11 21:01:00
本来なら、全ての放送事業者が高市総務相の発言に対して激しい集中砲火を浴びせて当然の所です。それが無い。大手新聞も激しい非難はしない。

数年前の麻生大臣の「ナチスの手口に倣えば」発言の時から大手メディアの姿勢に強い疑念を持っていました。

日本のメディアは尻尾振りの犬になる道をもうだいぶ前から選んでしまったのではないかと思えて仕方ありません。

自由を守るために宮武さんのような方々がいてくださることが、市井の者の一縷の望みです。
Unknown (とら猫イーチ)
2016-02-11 21:06:08
 現代行政法理論に関わる基本的な問題ですね。

 そもそも、現代の行政法では、第一項でその目的を書き、以下に基本的な用語定義や、第一項で掲げた目的の詳細について細かく規定するのが通例で、放送法もそうした構成になっています。

 法令所管特定行政庁が、監督権限を発動出来得る権限についても詳細に規定されるのが通例で、行政庁の調査権発動より、行政指導から命令に至る法所定の手続は、明文で定めるのが通例です。 放送法を見ても、そのような構成になっているのは一見して明らかです。 

 明文に依り、それら手続が定められていない立法趣旨等の規定に違反している、として、当該義務規定に違反した場合の行政手続等が定められていないにも拘わらず解釈に依り具体的行政義務違反とするのは、行き過ぎでしょう。

 第一、そうした重要な具体的行政義務が生じる規定であれば、現代行政法では、違反した場合の措置とともに、場合に依れば、刑事罰をも規定するので通常です。

 良く観れば、当該規定に違背した場合に、業務停止を命じることが出来る、との明文はありません。 

 放送法違反として業務停止を命じることが出来る、と言う解釈は、現代行政法理論に基づく限りは、矢張り、無理でしょう。 電波法云々は、言うに及ばずです。

 当該規定は、余りにも抽象的過ぎますので、具体的に何が如何に違反したのかも特定出来ない類のものですからね。 それを、具体的行政義務違反にする場合には、当該行政庁の担当者なら、頭を抱えますよ。

 これは、政治思想の問題ではありません。 行政庁の担当者なら当惑する程の困難を処理しなければならない無理難題を時の政権は実行せよ、と言われるのでしょうか。 

 ま~、報道各社への脅しなのでしょうがね。。。
Unknown (とら猫イーチ)
2016-02-11 21:09:07
 そう遠くない未来のために。。。

CBS News.
http://www.cbsnews.com/live/

・・米国CBSのライブ放送で、24時間放送です。

EURONEWS
http://www.euronews.com/

・・EU加盟各国語で、ラジオ、テレビの24時間ライブ放送です。

DW(Deutsche Welle)
http://www.dw.com/en/top-stories/s-9097

・・ドイツの公共放送で、30か国語でのライブ放送ですが、残念ながら、未だ日本語放送はありません。

BBC NEWS JAPAN
http://www.bbc.com/japanese

・・英国放送協会の日本語サイトです。

CNN.co.jp
http://www.cnn.co.jp/

・・米国CNNの日本語サイトです。


時宜にかなった記事ありがとうございます (洲蛇亜林)
2016-02-11 21:36:28
民主主義の根幹に関わる最重要な問題だと思います。

この問題をアヤフヤにしてはいけません。
昨日アメリカ大統領予備選のことを知りたくて何年かぶりに見た報ステで古舘伊知郎が正論を語っていました。
しかし、番組での取り上げ方としては非常に不充分なものとも思われましたね。
何故マスコミは直接自分たちに関わる重大問題であり、かつ民主主義の根幹に関わるはずなのにもっと追及しないのか?と思います。

結局のところ放送局の経営者も株主の意向には逆らえないし、放送局社員も労働者には
違いなく弱い立場にあるのだということで非難することは酷なのかも知れません。
高市大臣がこういう答弁を繰り返すことで、もう十分に威嚇効果圧力効果は出ていると思われます。

もう次の国政選挙において安倍政権の暴走にストップをかけるしかないのではないかと思います。
第3条のこと (群青)
2016-02-11 21:41:09
こんばんは。初めまして。自分も高市総務相の、検閲~電波停止処分予告について、調べております。
次の第3条「法律に定める権限に基づく場合でなければ、」がクサイと思います。

第3条 放送番組は、法律に定める権限に基づく場合でなければ、何人からも干渉され、又は規律されることがない。

放送法に明文化されている総務相の権限は、総務相の認可や許可事項があります。
具体的には、第20条(日本放送協会関係)の8項(認可)、9項(許可)、11~12項(勧告と認可取り消し)、14項(9項の業務の認可)です。
すくなくとも放送法においては、第4条関係についての総務相の権限は、公平かどうかの検閲の権限も含めて明文化=「法律に定める権限」とされていません。
ですから、総務省が干渉し又は規律することは、放送法違反だろうと思います。
こんなことを、ド素人ながら考えてみました。

放送は政府から独立したものとして定められたものだという法律成立背景の話はよく聞きますし、それが正論だとは思いますが、公法として政権・行政による検閲が法律明文上でやってよいと書いてあるのかどうか。この点をチェックすべきだと思っています。
どなたか法律学者でこの辺りを紐解いた方はいらっしゃらないのか、探しております。
Unknown (とら猫イーチ)
2016-02-11 22:08:59
 何度もコメント致しまして申し訳ございません。

 法解釈の問題ではない、と思い返しました。 それに、もう既に、テレビ局は、大本営発表媒体に成り下がってしまい、今更、時の政権に抗する気力も失せてしまったかのようですし。。。

 もう既に、コメントしたかも知れませんが、その昔のフォークランド戦争時の出来事を、またまた、思い出しました。

 PCも無い時代のことで、高性能の短波受信機を設置してアンテナを屋根に建てて、英語放送を聴取していました。 

 毎時にあるBBCのワールド・サービスのニュースを聞くのが日課でした。
 
 でも或る日、どの周波数でも放送を聞くことが出来ず、異常事態があったのか、と思った時に、女性アナウンサーが告げたのです。

 時のサッチャー政権に依るBBCの報道姿勢に対するクレームに抗して、局の労働者がストライキを行っている、と短いアナウンスがあったのです。

 フォークランドの戦況を客観的に報道するBBCのニュースが敵方を利する、と言うのが時の政権の言い分でした。

 粛然としましたね。 流石だ、と感じ入りました。 これでこそ、信頼に値する報道をしている放送局だ、と思いました。 

 正確には、BBCの労働者、一人一人が、報道の自由を守るために戦っているのだ、と知りました。 

 それからは、何かあれば、BBCを聞きます。 

 そして、中国の天安門広場からも中継放送を聞きました。 女性アナウンサーが奮える声で、軍が接近して来た、と云ったのも聞きました。 

 残念ながら、自分が生まれた国の放送局で信頼出来る放送をしているところはありませんので、もう十数年前からテレビもラジオも視聴していません。 

 亡父は、吐き捨てるように私に言ったことがあります。 大本営発表みたいなものを信用するな、外国の放送を英語で聞け、と、中学生の私に短波放送の聴けるラジオをくれました。 

 あまり、家庭的では無かった親父でしたが、あの時に短波ラジオをくれたのは、上出来でした。 序でに、日本の学校の英語教師で英語を話せる者等いない、と憎まれ口も付け加えるのも忘れませんでしたがね。

 実戦経験もある皇軍兵士であったのに、負けるのは何年も前に分かっていた、と言っていました。 確かめるのは、忘れましたが、親父、短波放送を聞いていたのかな。。。
Unknown (とら猫イーチ)
2016-02-11 22:16:46
申し訳ありません。

コメント第一弾の「第一項」は、「第一条」の書き間違いです。 お詫びして訂正させて頂きます。 

勿論、管理人様は、お気づきでしょうが。。。
Unknown (とら猫イーチ)
2016-02-11 22:35:39
群青 様

 御指摘のとおりなのですよ。

 昔の行政法とは違い、現代の行政法は、出来得る限りに、法解釈が不要に、事細かく定めるのが通例なのです。 

 勿論、法解釈不用には、なかなか出来るものではありませんが、例えば、税法の諸法を見れば分かるとおりに、出来るだけ詳細に定めて、色々と解釈理論が生じることの無いように定めてあります。

 今、確定申告書を作成されておられる方が多いでしょうが、税法が諸々の解釈が乱立する事態になれば面倒でしょう? 

 税法では、こんなことまで書かなくても、と思われる程に詳細に定めてあります。 

 此れが現代行政法では、理想なのです。 書式も含めて、呆れる程に詳細に定めるのは、出来るだけ解釈論が出来る余地の無いものにするのが理想なのです。 

 その典型を頭に入れて放送関連の諸法を読まないと誤解します。 

 でも、今の政権の憲法解釈なるものを観れば、何でも解釈と言えば通ると思っている節がありますね。 裁判所の判例でも、同じことでしょう?

 理屈を言うのが無駄なようにも思えますね。 

 法の解釈は、立法趣旨に則り、目的的に行うのが正当なのですが、彼等の法解釈は、自己の目的に則るのが通例ですから。 
電波な高市が電波を止めるって、なんのギャグ? (バードストライク)
2016-02-12 01:21:33
管理人様のご専門を発揮した記事ですね。
しかし、さっき飲んでしまったので、3回読んだけど、頭に入るような、入らないような・・・ウィ~・・・じゃあ、素面なら入るかと言うと・・・。

憲法の話に似ているなあ。
今の憲法は、国家を縛るものだけど、自民党改憲草案では、国民を縛るものになっている。
放送法も、権力側に向いたものだったのに、高市の解釈では、もともと選挙放送用だった4条を恣意的に解釈し、放送局に縛りをかけようとしている。
・・・でいいのかな?

理論武装では自信がないが、現象面で見ると、自民党の放送局、番組制作への介入は明らかだ。
テレビには放送内容が気に入らないと口を挟み党本部に呼び出し、日本会議系団体を利用し気に入らないキャスター追い落としの不気味な意見広告まで出し、鮨友をコメンテーターとして送り込み、電波停止の脅しをかける。
新聞には脅迫、謝罪を迫り、一方で軽減(実は据え置き)税率のアメをしゃぶらせる。

報道の自由度は、民主党時代の10位台から、60位台に急降下。国連の調査官が心配して?やってくる始末。

放送局が弱腰なのは総務省に電波停止の権限があるから、というけど、もともと弱みを握られているーー不当に安く独占的に電波を使用させて貰っているせいだ、と言われる。
つまり、官僚ー政権ー放送局は同じ穴のムジナで、もともと独立性に欠けていたものが、アベの代になり、干渉がより露骨になり、ついには息の根を止められかねないところまで追い込まれたのだ。

必死に抵抗しているようには見えないが、民放のみなさん、それでいいの?
中国や、北朝鮮みたいに国営放送になりたいの?
でも、すでにNHKがあるんだよ。
もうくだらないバラエティも、粗製乱造のドラマも、鮨友解説員のニュースショーも、みんな見たくないってよ。
奮起しなよ。
宮武さん、お待ちしています (西早稲田)
2016-02-12 18:20:04
宮武さんがブログで紹介されていた放送法4条に関する2004年の最高裁判決では、同条について、放送事業者の「公法上の義務」を定めたものと解釈し、通説のような倫理規範とはしていません。
そして、この判決の考え方を踏まえれば、同条に違反する行為は「公法上の義務」違反になり得、したがって行政処分の対象になり得ます。
にもかかわらず、私は、宮武さんが、同条が倫理規範か否かを論じるに当たり、最高裁の当該解釈に対し何らの評価もせず無視しておられるのが不思議でなりません(自説にとって都合が悪いからでしょうか?)。
宮武さん、当該解釈に関するご自身の見解を是非ともお聞かせ下さい。
お待ちしています。

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