ブログ 「ごまめの歯軋り」

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読書ノート 新藤宗幸著 「教育委員会」  (岩波新書 2013年11月 )

2014年10月31日 | 書評
文部省・教育委員会の中央集権的タテ支配を廃止し、教育を子供と市民の手に取り戻そう 第9回

3) 垂直下降型行政システムの中での教育委員会 (その2)

1980年代より政治やメディアにおいて「教育の荒廃」、「教育の危機」ということが言われだした。これには「新国家主義」、「新自由主義」の政治潮流の時代と符牒する。不登校、校内暴力、学級崩壊、学力低下といったことが社会問題としての根深さをさておいて、道徳教育の推進、国家精神の涵養とどう結びつくのかは知らないが、教職員組合攻撃と歩調を一致させて進行した。復古主義ノスタルジーの第1次安倍内閣は2006年教育再生会議をもうけ、教育における新自由主義・新国家主義政策を推し進めた。2007年文部省は実に1966年以来行わなかった「全国学力テスト」を実施した。学力テストは学力競争を助長するとして違法判決などに影響されて中止されていた。テストの結果学力低下が著しいとして、これまでの「ゆとり教育」の弊害と断じて「詰め込み教育」へかじを切った。政治の狙いは学力テスト結果から学校間競争を進める市場主義教育にあった。2009年の民主党内閣は標本調査に切り替えたが、2012年に成立した第2次安倍内閣は再び全国規模の悉皆調査に戻して、2013年4月に全国学力テストを実施した。東京都足立区で学力テスト不正事件が発生したのは、学力テストの結果による予算の傾斜配分方針の為であった。全国学力テストの成績は公表するが、都道府県教育委員会は個々の市町村名や学校名は公表しないという取り決めであった。文部省は毎年都道府県の順位は公表している。もし学力テストの成績が「学力」であるなら、便利なメジャーとして利用できる。首長は教育委員会へプレッシャーをかける道具として使える。橋下大阪市長は露骨に干渉し、市町村別の成績を公表させた。政治家たちのねらいは学力テストの成績=学力競争力=良い学校という風潮に乗って、週刊誌なみに東大合格数の多い高校の順位を競うだけのことかもしれない。中曽根首相以来の新国家主義的な政治・社会状況に改めて「正当性」を付与する、国旗・国歌法が成立したのは1999年であった。「愛国心」涵養のもとに、1989年学習指導要綱は「入学式や卒業式などにおいて、国旗を掲揚し国歌を斉唱するように指導する」とした。それ以降各地で日の丸掲揚、国歌の斉唱と規律、ピアノ演奏などが教員に強いられていった。田中伸尚著 「ルポ 良心と義務ー日の丸・君が代に抗う人々」(岩波新書 2012年4月)に日の丸君が代に踏みつぶされてゆく教育現場の様子が描かれているので、ここでは繰り返さないでおこう。ただ東京都(石原慎太郎知事)の2003年東京都教育委員会通達「10・23通達」と大阪府(橋下知事)の2011年「君が代」強制条例が有名であることだけは記憶しておこう。この過程で不服教員は「指導力不足教員」として烙印を押され懲戒処分になった。東京都の10.23通達以降の10年で東京都の教員441人が処分された。 こうした官僚統制的関係は新国家主義者の政治集団によってますます「教育の荒廃」をもたらしていった。それに追随するのが教育員会であり、遂行するのが事務局官僚機構なのである。

(つづく)
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読書ノート 新藤宗幸著 「教育委員会」  (岩波新書 2013年11月 )

2014年10月30日 | 書評
文部省・教育委員会の中央集権的タテ支配を廃止し、教育を子供と市民の手に取り戻そう 第8回

3) 垂直下降型行政システムの中での教育委員会 (その1)

 全国すべての市町村に教育委員会の設置を義務付ける1956年の地方教育行政法は、文部省の指導機関としての存在価値を高め、一律の統制を敷きやすい体制を作る上で大いに役立った。1956年当時での都道府県の教育委員会の委員構成を見ると、それ以前の教職経験のある委員の比率は50%を占めていたものが、新しい体制では27%に下がった。しかし都道府県の教育委員会から教職員組合の影響力排除という意味では必ずしも文部省側の一方的勝利とはいえない。これは55体制下の自民党と社会党の勢力分野を反映しているのである。教育長の任命法も変わった。都道府県教育長は事前に文部相の承認を必要とし、市町村の教育長は都道府県教育委員会の承認を必要とした。まるで戦前の地方自治体官僚の任命制の復活である。地方教育行政法は中央の文部大臣と自治体の教育委員会との上下関係を定めた。地方の教育行政において国の指導的地位および市町村に対する都道府県の「指導的地位」を明確に記述している。指導・助言・勧告・措置要求・基準設置権限の方向が国→都道府県―市町村というピラミッド構造が法律で明言された。教育委員会法時代の「指導・助言」という言葉が、上から下への「統制」という言葉に転化したのである。これに加えて教育行政においても機関委託業務制度が設けられた。これは地方教育行政の一部分が国の教育行政の下請け機関化したということである。機関委託業務の大半は知事認可の私立学校に関するもの、博物館・図書館・社会教育などである。機関委任事務の管理執行について国の指導監督権限を定めている。地方教育行政法は公立諸学校の教員の人事権は都道府県教育委員会に一元化された。教育員会と地方自治体との関係では、地方教育行政法では教育行政にかかる予算案や条例案などの議会への提出権は首長の権限とした。しかし首長は教育行政の事務執行権限は持たないものとされた。教育員会は予算面。、人的資源面あらみて、自治体の中では抜きんでた行政組織である。自治体(県・市町村)の教育費は2012年で自治体予算の17.4%を占め、民生費が22.5%に次ぐ支出である。教育関係職員は全地方公務員の38%を占めている。このような大規模組織が文部省を頂点とする教育委員会として自治体内に存在することは、自治体の予算で飯を食っている職員の業務命令系統が中央の文部省にあること自体が問題視されるのである。1995年5月の地方分権化推進法に則って橋本首相は1997年「地方分権化計画」を立て、2000年4月より地方分権化推進一括法が施行された。2000年の第1次地方分権改革の中で、地方教育行政の改革点は以下であった。以下の点から法的には市町村教育委員会さらに学校の裁量範囲が広がったことになる。
① 教育長の事前上級機関承認制が、都道府県・市町村ともに廃止された。そして都道府県と政令指定都市の教育長は教育委員から選任されることになった。教育委員の員数は教育長が別枠なので6名とすることができる。
② 機関委任事務制度を全廃し、自治体の業務とした。また文部相や都道府県教育委員会の「措置要求」権は廃止された。上級機関の「必要な指導、助言、援助をおこなうものとする」は「・・・行うことができる」と一歩和らいだ表現に改められた。
③ 都道府県教育委員会の「基準設定」権が廃止された。

 しかしながら2000年改革で、「教育行政の一般行政からの分離・独立」、「非権力的行政、指導・助言・援助・勧告」と言った論理で専門職のつながりを強調したタテの行政系列の支配の基盤は多少は揺らいだのだろうか。官僚機構はそれほど弱いものではない。日本の官僚機構の巧みさは、政権の政治指向を権限の拡大に結び付け自己増殖する組織である。東日本大震災の復興予算を契機に予算拡大に邁進する各省の姿を見ると、官僚機構が国を食い蝕んでゆくことが明白である。国が死んでも(統治者が変わっても)官僚機構は生き残るのである。2003年小泉政権は「三位一体改革」を打ち出し、4兆円規模の国庫補助の廃止による地方財源化、3兆円規模の地方への税源移譲、地方交付税の縮減を柱とした。中央教育審議会は小中学校教員の給与国庫負担率を現行の1/2から1/3とし、都道府県負担率を2/3とした。本来は国庫負担分を全廃して地方財源化すれば、地方自治体が教育行政を行うということになるのであるが、この奇妙な1/3国庫負担率引き下げは、地方分権化の流れに乗りながらも文部省による地方教育統制の足掛かりを残すための術策であろう。文部省には多数の「l教育団体」を傘下にしている。中でも行政系列の中核は「全国都道府県教育長協議会」である。「全国都道府県教育長協議会」には4つの部会(教育内容、社会教育、教育行政、教育財政)と総合部会(教育の国際化)、特別部会(テーマごとに)があり、部会の主査は教育長が交代で務め、文部省の担当官や国立教育政策研究所の官が加わり、政策の審議をしている。この部会報告書はいずれ文部省の政策となるので、教育行政についても文部省官僚機構との「共同統治ルール」を作成する場である。全国都道府県教育長協議会は最も有力なタテの行政系列の役目を担っている。教育長をサポートするのはエリート教員からなる事務局の指導主事たちである。ここで上に述べた文部省の教育行政の3つの論理を点検しよう。
①  「非権力的行政、指導・助言・援助・勧告」の論理: いろいろな学者によって教育行政論が展開されているが、精神的権威に裏打ちされた教育現場に必要と要請に即したサービス行政とか、援助行政、行政らしからぬ行政といった言葉で、文部省の指導・助言・援助・勧告権の持つ意味を和らげている。しかし行政処分にいたらない業界指導・助言は官僚の最もよくする行政の特徴である。それによって行政の意思の徹底を図るのであり、それが行政の裁量幅を広げている。
② 「教育行政の一般行政からの分離・独立」の論理: 戦前の教育が国家主義に奉仕させられた反省に立って、教育行政の独立性を高度に保障するという立派な(矛盾した)論理がある。実は戦後文部省が存続の危機に立った時期に内務省との権限争いでいわれ出した論理である。この論理で文部省の独立を勝ち取り、教育委員会制度を支える論理となった。ところがその論理は最近では薄らいでいるというより、文部官僚自体が政権の政治指向に迎合し右翼化の旗振りをしているのである。政治と無関係な行政はあり得ないように、「政治的中立性の確保」と「教育行政の一般行政からの分離・独立」とは自治・分権のあり方や地方自治体政府の行政組織での存在を洞察するものでなくてはならない。
③ 「専門性」の論理: 教育委員会の専門性を高めるべきだという議論があるが、素人教育長とか専門家教育長というのが存在するであろうか。官僚は行政分野に精通しなければならないとしても、とても3年という期間では専門家たりえない。教育長と言えど行政家であり専門家を期待することはできない。教育行政の閉鎖性(村組織化)を高めるだけである。東電福島原発事故以来、専門家が今日ほど権威と能力を疑われた時期はない。タコツボ化したムラの権益を守るだけの教育関係者の閉鎖集団であってはならない

(つづく)
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読書ノート 新藤宗幸著 「教育委員会」  (岩波新書 2013年11月 )

2014年10月29日 | 書評
文部省・教育委員会の中央集権的タテ支配を廃止し、教育を子供と市民の手に取り戻そう 第7回

2) 教育委員会の歴史 (その2)

 文部省の教育統制に向けての施策が次々と打たれてゆく。「教育員会月報」が意思伝達手段として使われ、「学習指導要綱」によって教育の平準化と指導の要をなし、「地方教育員会との協議会」を各層で精力的に設置し定例的に会合をもって、文部省の意思伝達と意思統一を図った。とりわけ文部省が重視したのは都道府県と5大都市の教育長協議会であった。これには文部大臣・事務次官が出席し、教育長を通じて全国の教育委員会への浸透をはかった。こうした教育長や教育委員会の協議会だけでなく、教育委員会事務局との協議会も分野別に多数作られ、担当の文部省官僚が出席し、施設・指導主事・給食・人事給与などに関して全国一律の方針が浸透した。1952年10月、市町村への教育委員会の全面設置と教育委員の直接公選が実施された。都道府県の教育委員の現職教員と教員経験者の占める割合は1952年において51%であった。しかも教育委員を支えたのが教育の民主化をとなえる教職員組合であった。教育委員会の全市町村設置は、文部省にとっても教職員組合にとっても組織的な負担が大きかったが、文部省はそれこそ全国統制を成し遂げるための試金石としてこれを積極的に活用した。保守政治家にとって目の上のたん瘤のような強い各県の教職員組合にたいして、処遇の改善をつうじて教員への影響力拡大をはかった。1954年吉田内閣は「教育公務員特例法改正」と「教育の政治的中立の確保法」のいわゆる教育2法を成立させた。これにより教員の政治活動は公務員と同様に禁止され罰則を科した。こうして戦後の教育の民主改革は形骸化した。このような背景の下で、1956年6月教育委員会法を廃止し地方教育行政法が公布された。教育委員会制度が当時の自治体財政にとって負担であったこと、教育委員会に影響力を持つ日教組への批判キャンペーンが展開されたことで、文部省は「逆コース」の時流に乗って地方教育行政への関与を強化する絶好の機会をとらえたようだ。当時の政界では、教育現場から左派を排除する「政治的中立性」と、教育委員会の直接公選制を廃止し首長が議会の同意を得て任命する制度に改めることが最大の争点となった。文部大臣の諮問機関である「教育委員会制度協議会」は教育委員の選任方法に議論があつまり、1956年衆参両院の文教委員会公聴会では、法案の反民主制と集権制に批判が集中した。教育委員の首長による任命制、教育長の任命に関する上級機関の事前承認制と特徴とする地方教育行政法に基づく体制は、自治体教育行政に対する中央統制の仕組みを構築することが目的であった。地方教育行政法は、文部省から都道府県教育委員会ー市町村教育委員会にいたる垂直下降型の教育行政システムを制度化した。この体制は2000年の地方分権改革まで続いた。次にこの垂直型教育行政システムの実態をみてゆこう。

(つづく)
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読書ノート 新藤宗幸著 「教育委員会」  (岩波新書 2013年11月 )

2014年10月28日 | 書評
文部省・教育委員会の中央集権的タテ支配を廃止し、教育を子供と市民の手に取り戻そう 第6回

2) 教育委員会の歴史 (その1)

 戦前の国家主義的な教育(臣民教育)が破綻した戦後の、GHQ教育使節団の教育制度改革から話を始めよう。天皇制国家を支えた国家主義的教育とその行政機構の民主改革がターゲットとなった。日本の占領政策がドイツのような直接統治ではなく、日本政府を介した間接統治であったことが、その後の日本の民主改革を不徹底なものとした。軍隊は陸海空軍ともすぐに解体されたが、中枢行政機構は存続したままGHQはその民主化を指示した。官僚機構はGHQの支持を受容しつつも、面従腹背よろしく協議の過程でGHQの趣旨を骨抜きをして自己利益の温存を図ったのである。日本の旧支配機構の崩壊で財界、政界や軍人はゼロから再スタートしたが、官僚機構だけは温存されたことが戦後の官僚主導(官僚内閣制)という統治機構の伝統となった。1946年米国の教育使節団が来日し、内務省と文部省の断絶を中心に行政機構の改革を行い、人事権に対する文部省権限の廃止、視学官制度の廃止、公立小中学校教育行政の都道府県・市町村への移管、公選で選ばれた政治的に独立した教育委員会を都道府県と市町村に設けるなどの改革報告書ををまとめた。教育委員会の設立がアメリカ使節団報告に由来することは明らかである。GHQが日本の行政改革の最大のターゲットとしたのは内務省であり、「国家の中の国家」といわれた内務省は天皇制国家の中枢機構だったので、1947年12月に解体された。その過程で、文部省は内務省からの独立をめざして、「教育行政の一般行政からの分離独立」というテーゼで組織の生き残りをはかった。1948年7月「教育員会法」が公布施行された。都道府県教育委員は7名、市町村委員会は5名とし、委員会の構成は1名が議会から、6名は直接公選とした。教員の人事権はそれぞれの教育委員会がもち、委員会の事務は委員会が任命した教育長によって担われた。そしてここが一番重要なのであるが文部省は教育委員会の活動に対して一般的指揮監督権限を持たないとされた。学校の設置・管理、教員人事権、教科内容の決定といった地方教育行政の根幹を直接公選の教育委員からなる教育委員会の任せるならば、文部省の存続理由は無くなり、1947年12月政府は中央教育行政組織と学芸省に分割する案が構想された。ところがGHQは文部省の存続を認め、1948年国家行政組織法が制定されて、地方教育委員会などに対する技術的・専門的な助言・指導を任務とするとされた。こうして文部省は新たなスタートを切ったわけであるが、1949年文部省設置法では「専門的・技術的な指導と助言を与える」と文言を訂正した。つまり技術的・専門的に順序と助言・指導の順序をひっくり返したうえ「勧告を与える」を付け加えた。つまり教育という専門的指導と勧告ができる文部省という位置づけに書き直したわけであり、これを根拠にして文部省は上意下達の縦行政を復活させた。文部省は「サービス・ビューロー」という衣替えをして、実質的に地方教育行政に影響力を持ちつづけ、中央と地方の分離型から融合型へ変身を計った。占領期から1952年の独立をへて、1956年地方行政法の制定により教育委員会法の廃止にいたった。朝鮮戦争終了から冷戦の始まりは日本を自由陣営の柱に育てるアメリカの方針転換が進み、55体制の保守政治家によって教育行政が大きく翻弄された。

(つづく)
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読書ノート 新藤宗幸著 「教育委員会」  (岩波新書 2013年11月 )

2014年10月27日 | 書評
文部省・教育委員会の中央集権的タテ支配を廃止し、教育を子供と市民の手に取り戻そう 第5回

1) 教育委員会という組織 (その2)

 都道府県の教育長は事務局を代表するが委員を兼ねる。教育長の就任の職歴は、首長部局の行政職員それも筆頭部長クラス経験者か学校長OBであり教育次長と言った学校界の幹部である。従来、教育長は首長、助役とならぶ「三役」と言われ、自治体のトップマネージメントである。教育長は教育行政の身ならず自治体行政全体に影響力を持つ存在である。教育長の選任はまず首長が行政職幹部や学校長経験者から教育委員として他の4人の委員と同様に議会の承認を得る。ただし首長は議会には最初から教育長予定者を示唆して選出し、議会の承認を得るのである。だから教育長は町の名士・学識経験者ではなく、行政職・教育職のトップでありつまり役人なのである。教育長が指揮する事務局である都道府県の教育庁の組織は、大規模な組織では教育長・教育次長のもとに管理部・指導部といった部制をとる。室制や課を取る組織もある。ある県では教育長の下に教育企画室、学校教育室、総務課という編成もある。大規模なある県の教育庁の場合、企画管理部と教育振興部をもち、職員633名、うち教員系職員391名である。教員系職員は学校行政部門に集中している。学校行政部門の役割は、学校運営、教科書指導、学習や職業指導などについて学校を現場を指導し助言するために指導主事を置いている。このポジションを占めるのが教員系職員である。指導主事のキャリアーは、教頭職クラスから教育委員会の指導主事に就任し、3年間事務局で学校行政主事を務め、教育現場に戻り校長職となる。校長職を勤めると再び教育委員会に戻り、係長ー副課長ー主任指導主事を務める。その上で委員会事務局の幹部となるか再度校長職に就任する。学校現場からどの教師を指導主事に引き上げるかは事務局の勤務評定に基づいて教育長が裁定しているようである。この教師エリート(閉鎖)集団(インナーサークル)の学閥は当該県の旧師範学校の系列にある国立大学(学芸大学、教育大学など)の教育学部出身者である。教育委員会事務局の行政職員は首長部局からの出向者で3年程度でローテーションする。都道府県教育委員会の指導主事の仕事の中心は、文部省が出す教育課程についての指針・ガイドラインの具体的運用方針を定めることである。「ゆとり教育」、「学力向上教育」、「指導力不足教員の評価と指導法」などへの対応である。学校現場で通知がいかに運用されているかを調べ学校長を指導するのも指導主事の仕事である。日の丸・国歌問題で懲戒処分を受けた教師の対応も指導主事の仕事である。授業の臨監も行う。教育委員会事務局は教員や学校の評価システムに苦労している。教員評価システムは全国共通で「目標による管理」という手法で、1990年以降イギリス圏を中心に広まり日本の企業で採用された評価システムと同じである。学校の目標自体が「自ら学び、みんなで学力向上」というたぐいの極めて捉えがたいテーマなのである。これで自己評価シートを用いて達成する自己目標を設定し自己評価をするのである。企業でも営業目標ではない場合は極めて抽象的な評価となり、近年評価システムの有効性に疑問符がついている。こうして教員は教育委員会の指示に順応してゆくのである。最後に基礎教育レベルの教科書の採択権が欧米では学校にあるのに、日本だけが教育委員会という行政組織にある問題を考えよう。これは1963年の「義務教育の教科書無料措置法」とセットになっている。教科書の採択はそれまでの学校単位から広域一律になった。ここでも都道府県の教育委員会が教科書の採択区域の設定権限をもつ。全国で585地区とされている。都道府県の教育委員会に「教科用図書選定審議会」を設ける。審議会委員のうち33%が教育委員会関係者、学識経験者が18%、教員が15%となっている。実際の教科書選定は採択地区の市町村教育委員会がつくる採択地区協議会で行う。採択地区協議会のメンバーのうち68%が教育委員会関係者で、校長や教員は14%に過ぎない。こうして教科書の設定には学校教員や地区保護者の意見は全く考慮されず、教育員会事務局主導で上から下へ行政的に進められる。文部省選定「国定教科書」と揶揄されるゆえんである。

(つづく)
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