下記は、以前検討した自治体支出負担行為・支出命令の際に添付すべき証拠書類の無形偽造（すなわち「虚偽公文書作成」）を不作為により行ったと思われる事例を検討したものを再掲載するものである。なお念のため、犯罪となるか否かは不明であり、これを犯罪として告発することが目的なのではなく、彼らが自治体支出負担行為の担当者として、不真正文書の作成や不正確な証拠書類により会計管理者に支出命令を出すことが如何なものか？、と言うことである。
以下の事例検討は、つくば市の職員全員（いや、全国の地方公務員）を敵に回すかも知れないが、あえて書いておきたい。
実は、私の住む鴻巣市にも問い合わせてみると、やはり同様の問題があり、戦後地方自治の民主化以来、自治体の支出行為で現在でもずっと行われていた可能性があり、私としては法安定性、公務員による契約行為や公金の支払いについての、住民の予測可能性という観点から、是非とも改善してもらいたいという意思表示としたい。
さて、つくば市公益通報委員会に対し、私が「同市の某担当課が会計管理者に提出した支出証拠書類の内、契約書についてはその一部しか提出されておらず、業者により行われる役務契約の内、契約規則で定められた契約目的や履行内容が省略された（コピーの一部のみの）書面を送付していたことは、同市「会計規則89条」に明示された“証拠書の原本”、またはこれと相違ない“謄本”との同一性がないから、当該文書（なお市長名義の契約書は公文書である）の真正が犯されており、虚偽文書ではないか？」との通報に対し、同市公益通報委員が回答してきた内容は、「つくば市会計規則の別表第2に掲げられている各書類は、そのすべてを添付することを求めているものではなく、あくまで例示的に列挙されているものと解される。」という趣旨であった。
そもそも、地方自治法第234条に基づく契約による調達行為は行政契約であって、地方自治法施行令第１７３条の２で「この政令及びこれに基づく総務省令に規定するものを除くほか、普通地方公共団体の財務に関し必要な事項は、規則でこれを定める。」と規定し、つくば市では、その支出を適正ならしめるため、支出については上述つくば市会計規則第89条、第90条により以下のように定められている。
＜抜粋＞第7節 支出証拠書類
(原本による原則)
第89条 支出に係る証拠書は原本でなければならない。ただし，原本を添付し難いときは，予算執行者の証明した謄本をもってこれに代えることができる。
(支出証拠書)
第90条 支出の証拠書は，次に掲げるものとする。
(1) 支出負担行為票
(2) 支出負担行為兼支出命令票
(3) 支出命令票
(4) 戻入票及びこれに係る返納通知書
(5) 歳出更正票及びこれに係る支払金更正済通知書
(6) 契約書又は請書
(7) 請求書及び検査又は検収調書
(8) 領収書又はこれに代わるべき書類
(9) 前各号に定めるもののほか，支出命令票又は支出負担行為兼支出命令票の起票の原因となった事項を証明する書類
2 工事又は製造の請負，物件の購入又は借入れその他の契約で一般競争入札又は指名競争入札に付したものに係る前項第9号に係る書類は，次のとおりとする。
(1) 当該予算の執行に関し決裁を受けるために作成した書類(前項第1号に規定するものを除く。)
(2) 告示案及び告示の方法を記載した書類
(3) 令第167条の9(令第167条の13の規定により準用する場合を含む。)の規定により，くじにより落札者を決定したときは，その経緯を記載した書類
＜以下省略＞（なお、同規則別表第2の12役務費欄を参照されたい）http://www1.city.tsukuba.ibaraki.jp/hp/reiki_int/reiki_honbun/ae01902031.html
そうすると、同規則別表第２だけを見ると、支出負担行為に必要な書類が網羅的に掲げられているに過ぎず、これらをすべて添付するのが不可能となる支出負担行為も確かに存在する。しかし、本件は地方自治法第234条に基づく契約であって、尚且つ契約に際してその相手を決めるために指名競争入札を行ったことは、当方が貴庁宛提出した証拠書類により既に明らかであるから、当該契約相手が履行した結果つくば市が負担することとなった反対債務（支出の原因）、即ち、対価の支払いに関する証拠書類は、同規則第90条の（1）（3）または（2）、（6）、（7）、（8）、（9）、および2項（1）、（2）である。
これらが支出の原因となった証拠であり、事象に応じた選択的な強行規定であって、例示規定ではない。要するに、支出の際に添付すべきは、支出に至るための合理的証拠として足る書類のことであって、上記規定（同規則第90条各項）は、それ以上でもそれ以下でもない。
なお、つくば市公益通報委員会が「あくまで例示的に列挙されているものと解される。」として示した別表第2の22「示談書」と「判決謄本」（つまりこの２つの文書は同時に添付し得ない。・・・だから「〜別表第２は単なる例示規定である〜」との解釈・・・）は、本件のような地方自治法第234条にいう売買、貸借、請負、その他の契約には当たらず（・・尤も、示談や和解等の契約も確かに存在するが、本条に言う契約には当たらない。また、この他にも労働契約なども本条からは除外される・・）、よって援用されるべき例示とはなり得ず、これを引用して条文解釈することは条理的に失当である。
また、上記により「2（2）告示案及び告示の方法を記載した書類」を添付することとなっていることから、同市公益通報委員会の回答「〜仕様書を添付する必要はなく、〜」との解釈も同様に失当だと思う。
「契約書」ないし「請書」の別紙は、契約時に変更がなければ入札関係書類で言うところの「仕様書」であるから、この謄本が原本と相違なく添付されていれば、この一部は仕様書と同様の内容となる。これは、当該契約が地方自治法第234条の趣旨に則り、契約書の内容が入札要件と一致するか、若しくは、契約時に一部変更の場合でも、競争性を害さない範囲での契約が成立したとする証拠となるためのものである。
よって、会計管理上、入札関係書類中の「仕様書」と照合させる必要があるため「〜仕様書を添付する必要はなく〜」との解釈は、法の趣旨を忘却するものであって、入札に付した仕様書を添付しないことは、この証拠を欠くこととなるから違法であるし、変更があった場合にその変更部分を契約書の別紙部分の仕様書に記載しないことや、これを会計管理者への支出命令の際に添付しないことも同様に違法ではないかと思う。
つくば市が契約を締結する場合には、「つくば市契約規則」の定めにより、以下の事項を契約書に明記しなければならないとされる。
＜抜粋＞
(契約書の作成)
第30条 市長は，契約を締結しようとするときは，次に掲げる事項を記載した契約書を作成しなければならない。ただし，契約の性質又は目的により該当しない事項は，省略することができる。
(1) 契約の目的
(2) 契約金額
(3) 履行期限
(4) 契約保証金額
(5) 契約履行の場所
(6) 契約代金の支払又は受領の時期及び方法
(7) 賃金又は物価の変動に基づく契約金額の変更又は契約内容の変更
(8) 監督及び検査
(9) 履行遅滞その他債務の不履行の場合における遅延利息，違約金その他の損害賠償金
(10) 危険負担
(11) かし担保責任
(12) 契約に関する紛争の解決方法
(13) 前各号に掲げるもののほか，必要な事項
(契約書の省略)
第31条 前条の規定にかかわらず，次の各号のいずれかに該当する場合は，契約書の作成を省略することができる。
(1) 予定価格が50万円未満の契約を締結するとき。
(2) 物品を売り払う場合において，買取人が直ちに代金を納付してその物品を引き取るとき。
(3) せり売りの方法によるとき。
(4) 第1号及び第2号に定めるもののほか，随意契約による場合において，市長がその必要がないと認めるとき。
2 前項の規定により契約書の作成を省略する場合においては，市長が指定する契約を除き，契約の適正な履行を確保するため請書(様式第5号)その他これに準ずる書面を契約の相手方から徴さなければならない。ただし，予定価格が10万円未満の契約を締結するときは，この限りでない。
(平14規則85・平23規則16・一部改正)
＜以下省略＞
そうすると、当方が問題とする担当課から会計管理者に送付された「某○○委託契約書（その内コピー2枚のみが送付されている）」に当てはめると、当該契約書のうち第1ページ目（1枚目）と第2ページ目（2枚目）には、少なくとも、前述契約規則第30条1号に定める「契約の目的」と13号「前各号に掲げるもののほか，必要な事項」の記載がなく、委託する具体的業務の内容や、単価契約（金額／回）としながらその基準となる単位も不明である。なお、具体的業務内容や、単価契約（金額／回）の基準となる単位は、当該契約書の原本を見ると会計管理者に送付されなかった3ページ目（3枚目）以降の「別紙（仕様書）」に記載されているのである。
当該契約書は第3ページ以降の「別紙（仕様書）」が無いとなれば、如何なる業務を如何なる基準で委託する合意があったのかが不明のままということになるわけである。
よって、少なくとも、このような契約書にあっては別紙部分が一体不可分であり、その一部のみを支出命令の際に会計管理者に送付し、もって支出命令を行うことは、契約書の真正を犯す（原本との同一性を偽った）ことにもなり違法（不作為によった虚偽記載）である。
なお、同規則第31条に金額が一定額に満たない場合には契約書を省略することが出来る旨の規定はあるが、この規定に関わらず契約書を作成した場合（例として、数量が定まっていない単価契約など）、任意に作成した契約書の記載事項中、契約の効力に影響を与える必要重要事項を一部省略してもよいと解したり、事実に反する記載をしてもよいと解することは出来ない。支出負担の執行者が謄本を作成して会計管理者に送付する場合も同様である。
次に執行機関と会計機関との関係、及び支出負担行為について整理したい。
先ず前提として、財務の組織についてであるが、地方自治体における財務会計の事務を処理する機関には、命令機関と会計機関とがある。命令機関とは、収入の通知及び支出を命令する機関であり、会計機関はその命令に従って現実に収納・支払いを行う機関である。
このように、財務会計の運営を執行権限を持つ命令機関と審査権限を持つ会計機関に分離させている理由は、分立による相互けん制作用により、適正な財務会計の運営を図るためである。命令機関を代表するのは「長」であり、会計機関を代表するのは会計管理者である。
支出負担行為等とは
�� 支 出 の 意 義
支出とは、行政を行うために必要な経費を債権者に対して支払するための、市の内部行為（公金の振替を含む。）である。この内部行為は、支出の原因となる契約その他の行為すなわち支出負担行為と、その支出負担行為に基づいて現金を支払う行為の二つの意味を包含している。
�� 命令機関と会計機関
支出の行為を行う者（機関）には、市の債務を調査決定し、歳出予算を執行をする命令機関とその命令に基づき現金の支払をする会計機関とがある。したがって、支出とは、この二つの機関が行う行為であり、支出負担行為及び支出命令（予算執行機関の行為）、そして支払い（会計機関が行う行為）という行為を包含していることにもなる。
（法第149条第２号、法第170 条）
�� 支出負担行為
支出負担行為とは、支出の原因となるべき契約その他の行為であって、市が支払の義務を負う具体的な予算の執行の段階をいい、この行為には次のようなものがある（法第232 条の３）。
(1) 工事又は製造の請負契約若しくは物品の購入契約のような私法上の債務を負担する行為
(2) 補助金の交付の決定のような行為
(3) 給与その他の給付の支出の決定行為
(4) 他会計への繰出の決定行為
�� 支出負担行為の要件
支出負担行為は、法令又は予算の定めるところに従ってこれをしなければならない。
(1) 歳出の会計年度所属区分に誤りがないこと。
(2) 予算科目及び予算目的に誤りがないこと。
(3) 歳出予算の配当又は令達を受けた範囲内であること。
(4) 金額の算定に誤りがないこと。
(5) 契約の締結方法が適法であること。
(6) 支出の方法及び支出の時期が適法であること。
(7) 法令、条例等に違反していないこと。
(8) その他
�� 支出負担行為の整理基準
支出負担行為は、その行為が支出発生の基礎と一致する場合とそうでない場合がある。即ち、支出の原因となるべき契約の締結が、即支出負担行為となる場合と、これに対し既に支出の義務が法令等の基礎により発生していても、実際に支出決定のとき、初めて支出負担行為とする場合（職員の給与、旅費、賠償金等）がある。
地方公共団体が、財務に関する規則に、支出負担行為として整理する時期、支出負担行為の範囲等の整理区分を定め、運用の統一と経理の秩序を保持することしているのは、予算執行の第一段階としてとらえる行為に技術的基準が必要であるからである。
上記について、つくば市では支出負担行為の整理の基準を別な法形式として、つくば市会計規則「別表第2」その他の別表等に規定している。
従って、この別表による定めとは、少なくとも例示規定や任意規定などではなく、内部的に法的拘束性のある技術的基準であって、各支出負担行為の性質により、選択的に区分や整理時期、必要書類等が異なる運用をしなければならないことになる（つくば市では、会計規則第89条及び第90条各項により義務規定となっている）。尤も、内部に向けた技術的基準であるから一般国民は直接拘束されないが、これを作成した行政機関（執行機関）を拘束すると考えられる。その理由は、財務に関する規範の運用により公金（国民の税金）を処分するのであるから、自治体（の長）自ら作成して告示した規範である以上、国民に対して予測可能性がなければならないからである。なお、契約相手も契約書の内容によって間接的に拘束されることとなる。
要するに、支出負担行為・同命令者は、支出証拠に該当する書類であれば全て添付しなければならないわけである。
この点、つくば市公益通報委員会の当方宛「通知」では、同市某課から� 峪拿佗蘆換坩抃鷸拿侈仁疉次廖↓◆崟禅畚顱廖�及び��「契約書の写し」、�ぁ峺〆債棺顱廚�提出されており、これらの書類をもって、つくば市会計規則第45条第1項各号により会計管理者が行うべき支出の際の確認に支障はなく、手続き上の問題はないとしているが、同規則第90条第2項各号に列挙された該当書類（仕様書等の入札に付すために作成した書類）が欠ける以上、同規則第45条第1項9号に規定された「必要な書類が整備されている〜」ことにはならない。
また、添付したとされる「契約書の写し」も原本の一部だけの不真正文書（契約規則第30条各号の必要事項をことさらに欠いた文書）であるから、会計管理者が行うべき支出の際の確認に支障がないとは到底言えないことになる。
犯罪の成否は不明だが、契約書といえども市長の顕名及び公印のある公文書といえるから、行為だけを見ると本エントリの表題である「不真正不作為」つまり“記載すべき事項をことさらに欠いた公文書の表出”だと言えなくもないと思うが、如何であろう・・・なお、適用可能性を考える法条は虚偽公文書作成罪（刑法第156条）の構成要件的行為である。
支出証拠書の送付先・保管先は誰なのか。
つくば市会計規則の第89条と第90条を概観する限りでは、証拠書類がそろっていなければならない趣旨の明示はあるものの、果たしてその証拠書類が誰から誰に送付され、最終的に誰が保管することとなるかは明示されていないが、同規則第91条各項にその行き先と保管先が明示されている。
＜引用＞
つくば市会計規則
(証拠書の保存等)
第91条 会計管理者は，その月の支出が終了したときは，当月分の支出証拠書(第3項の規定により部長又は出先機関の長が保管するものを除く。)をそれぞれ日計ごとに会計別及び科目別に区分し，整理保管しなければならない。
2 前項の規定により区分した支出証拠書には，会計別に，かつ，1件ごとに会計年度を通じて一連の番号を付さなければならない。
3 部長又は出先機関の長は，事務上必要があるときは，会計管理者の承認を得て，前条第1項第9号に規定する書類，設計書類及び入札書類を保管することができる。この場合においては，保管証拠書に係る支出負担行為票の写しを添えておかなければならない。
4 会計管理者は，前項の規定により部長又は出先機関の長に支出証拠書を保管させるときは，当該部長又は出先機関の長をして支出証拠書保管書を作成させ，これを当該支出証拠書に係る支出負担行為票に添付するとともに，支出証拠書原課保管記録簿に記載しなければならない。
5 一つの支出負担行為でその支払が2回以上にわたるものに係る前条第1項第1号，第6号及び第9号に規定する支出証拠書の第1項の規定の適用については，当該支出負担行為に基づく最初に支出した日の属する月分の支出証拠書として同項の規定を適用する。この場合において，当該支出負担行為に基づく支出命令票には，契約年月日，契約金額及び部分払である旨を付記しなければならない。
6 単価による契約をした場合の契約書類は，当該契約に基づいて最初に支出した日の属する月分の支出証拠書類とし，その後当該契約に基づいて支出するときは，支出負担行為及び支出命令票に最初に支出した年月日及びその証拠書番号を記載しなければならない。
7 第38条第2項の規定による支出負担行為に係る支出証拠書又は一の領収書(これに代わるべき書類を含む。以下同じ。)で，その支出科目が2以上にわたるものの第1項の規定の適用については，科目別の金額及び支出証拠書番号を明らかにして，同項の支出証拠書とは別にこれを整理しなければならない。この場合において，その関係の科目に係る支出命令票には，当該領収書が添付してある伝票番号を表示しなければならない。
8 会計管理者は，支出をしたときは，その関係伝票に支払年月日，支払方法その他当該帳票に定める所定の事項を記載しなければならない。
＜引用終わり＞
上記によれば、会計管理者は原則として支出証拠書をすべて保有していなければならず、第3項・第4項にあるような例外の場合にも、その保管先である出先機関の長に対して指揮権を有しているものである。
その理由としては、地方公共団体の事務をつかさどるため、会計管理者を置くと規定して（自治法第168条）おり、会計管理者は、長の補助機関の一つであり長の監督を受けるが、しかし会計事務の執行については長からは独立した権限を有しており、その事務の執行については、自治体を代表することになる。
会計管理者は、長の命令がなければ支出することはできないが、命令を受けた場合には、当該支出命令の前提となる支出負担行為が法令又は予算に違反していないこと、及び当該支出負担行為に係る債務が確定していることを確認した上でなければ、支出することはできない。（法第232 条の4）このことは、長の命令に対する審査権を有し、長から独立して会計事務を執行することができるということである。
よって、会計管理者は、支出証拠書類のすべてを掌握していなければならないと解される。
つくば市公益通報委員会は、上位法（自治法・施行令）・契約規則・会計規則をよく読んで、その目的・趣旨を理解していただきたいと思う。
因みに、検察官などはこれ（不作為により真正な謄本とは言えなくなった“契約書の不真正コピー”）をどのように整理するのであろうか。私見によれば、前掲「つくば市会計規則第89条」に違反した故意、即ち、担当者が敢えて当該規範に反して謄本ではないものを作成する意思の存在（認識・認容）はあったとする余地はあろう。何故なら彼は証拠書類作成の際に、当該規範に直面していたからである。《4月11日追記》
以下の事例検討は、つくば市の職員全員（いや、全国の地方公務員）を敵に回すかも知れないが、あえて書いておきたい。
実は、私の住む鴻巣市にも問い合わせてみると、やはり同様の問題があり、戦後地方自治の民主化以来、自治体の支出行為で現在でもずっと行われていた可能性があり、私としては法安定性、公務員による契約行為や公金の支払いについての、住民の予測可能性という観点から、是非とも改善してもらいたいという意思表示としたい。
さて、つくば市公益通報委員会に対し、私が「同市の某担当課が会計管理者に提出した支出証拠書類の内、契約書についてはその一部しか提出されておらず、業者により行われる役務契約の内、契約規則で定められた契約目的や履行内容が省略された（コピーの一部のみの）書面を送付していたことは、同市「会計規則89条」に明示された“証拠書の原本”、またはこれと相違ない“謄本”との同一性がないから、当該文書（なお市長名義の契約書は公文書である）の真正が犯されており、虚偽文書ではないか？」との通報に対し、同市公益通報委員が回答してきた内容は、「つくば市会計規則の別表第2に掲げられている各書類は、そのすべてを添付することを求めているものではなく、あくまで例示的に列挙されているものと解される。」という趣旨であった。
そもそも、地方自治法第234条に基づく契約による調達行為は行政契約であって、地方自治法施行令第１７３条の２で「この政令及びこれに基づく総務省令に規定するものを除くほか、普通地方公共団体の財務に関し必要な事項は、規則でこれを定める。」と規定し、つくば市では、その支出を適正ならしめるため、支出については上述つくば市会計規則第89条、第90条により以下のように定められている。
＜抜粋＞第7節 支出証拠書類
(原本による原則)
第89条 支出に係る証拠書は原本でなければならない。ただし，原本を添付し難いときは，予算執行者の証明した謄本をもってこれに代えることができる。
(支出証拠書)
第90条 支出の証拠書は，次に掲げるものとする。
(1) 支出負担行為票
(2) 支出負担行為兼支出命令票
(3) 支出命令票
(4) 戻入票及びこれに係る返納通知書
(5) 歳出更正票及びこれに係る支払金更正済通知書
(6) 契約書又は請書
(7) 請求書及び検査又は検収調書
(8) 領収書又はこれに代わるべき書類
(9) 前各号に定めるもののほか，支出命令票又は支出負担行為兼支出命令票の起票の原因となった事項を証明する書類
2 工事又は製造の請負，物件の購入又は借入れその他の契約で一般競争入札又は指名競争入札に付したものに係る前項第9号に係る書類は，次のとおりとする。
(1) 当該予算の執行に関し決裁を受けるために作成した書類(前項第1号に規定するものを除く。)
(2) 告示案及び告示の方法を記載した書類
(3) 令第167条の9(令第167条の13の規定により準用する場合を含む。)の規定により，くじにより落札者を決定したときは，その経緯を記載した書類
＜以下省略＞（なお、同規則別表第2の12役務費欄を参照されたい）http://www1.city.tsukuba.ibaraki.jp/hp/reiki_int/reiki_honbun/ae01902031.html
そうすると、同規則別表第２だけを見ると、支出負担行為に必要な書類が網羅的に掲げられているに過ぎず、これらをすべて添付するのが不可能となる支出負担行為も確かに存在する。しかし、本件は地方自治法第234条に基づく契約であって、尚且つ契約に際してその相手を決めるために指名競争入札を行ったことは、当方が貴庁宛提出した証拠書類により既に明らかであるから、当該契約相手が履行した結果つくば市が負担することとなった反対債務（支出の原因）、即ち、対価の支払いに関する証拠書類は、同規則第90条の（1）（3）または（2）、（6）、（7）、（8）、（9）、および2項（1）、（2）である。
これらが支出の原因となった証拠であり、事象に応じた選択的な強行規定であって、例示規定ではない。要するに、支出の際に添付すべきは、支出に至るための合理的証拠として足る書類のことであって、上記規定（同規則第90条各項）は、それ以上でもそれ以下でもない。
なお、つくば市公益通報委員会が「あくまで例示的に列挙されているものと解される。」として示した別表第2の22「示談書」と「判決謄本」（つまりこの２つの文書は同時に添付し得ない。・・・だから「〜別表第２は単なる例示規定である〜」との解釈・・・）は、本件のような地方自治法第234条にいう売買、貸借、請負、その他の契約には当たらず（・・尤も、示談や和解等の契約も確かに存在するが、本条に言う契約には当たらない。また、この他にも労働契約なども本条からは除外される・・）、よって援用されるべき例示とはなり得ず、これを引用して条文解釈することは条理的に失当である。
また、上記により「2（2）告示案及び告示の方法を記載した書類」を添付することとなっていることから、同市公益通報委員会の回答「〜仕様書を添付する必要はなく、〜」との解釈も同様に失当だと思う。
「契約書」ないし「請書」の別紙は、契約時に変更がなければ入札関係書類で言うところの「仕様書」であるから、この謄本が原本と相違なく添付されていれば、この一部は仕様書と同様の内容となる。これは、当該契約が地方自治法第234条の趣旨に則り、契約書の内容が入札要件と一致するか、若しくは、契約時に一部変更の場合でも、競争性を害さない範囲での契約が成立したとする証拠となるためのものである。
よって、会計管理上、入札関係書類中の「仕様書」と照合させる必要があるため「〜仕様書を添付する必要はなく〜」との解釈は、法の趣旨を忘却するものであって、入札に付した仕様書を添付しないことは、この証拠を欠くこととなるから違法であるし、変更があった場合にその変更部分を契約書の別紙部分の仕様書に記載しないことや、これを会計管理者への支出命令の際に添付しないことも同様に違法ではないかと思う。
つくば市が契約を締結する場合には、「つくば市契約規則」の定めにより、以下の事項を契約書に明記しなければならないとされる。
＜抜粋＞
(契約書の作成)
第30条 市長は，契約を締結しようとするときは，次に掲げる事項を記載した契約書を作成しなければならない。ただし，契約の性質又は目的により該当しない事項は，省略することができる。
(1) 契約の目的
(2) 契約金額
(3) 履行期限
(4) 契約保証金額
(5) 契約履行の場所
(6) 契約代金の支払又は受領の時期及び方法
(7) 賃金又は物価の変動に基づく契約金額の変更又は契約内容の変更
(8) 監督及び検査
(9) 履行遅滞その他債務の不履行の場合における遅延利息，違約金その他の損害賠償金
(10) 危険負担
(11) かし担保責任
(12) 契約に関する紛争の解決方法
(13) 前各号に掲げるもののほか，必要な事項
(契約書の省略)
第31条 前条の規定にかかわらず，次の各号のいずれかに該当する場合は，契約書の作成を省略することができる。
(1) 予定価格が50万円未満の契約を締結するとき。
(2) 物品を売り払う場合において，買取人が直ちに代金を納付してその物品を引き取るとき。
(3) せり売りの方法によるとき。
(4) 第1号及び第2号に定めるもののほか，随意契約による場合において，市長がその必要がないと認めるとき。
2 前項の規定により契約書の作成を省略する場合においては，市長が指定する契約を除き，契約の適正な履行を確保するため請書(様式第5号)その他これに準ずる書面を契約の相手方から徴さなければならない。ただし，予定価格が10万円未満の契約を締結するときは，この限りでない。
(平14規則85・平23規則16・一部改正)
＜以下省略＞
そうすると、当方が問題とする担当課から会計管理者に送付された「某○○委託契約書（その内コピー2枚のみが送付されている）」に当てはめると、当該契約書のうち第1ページ目（1枚目）と第2ページ目（2枚目）には、少なくとも、前述契約規則第30条1号に定める「契約の目的」と13号「前各号に掲げるもののほか，必要な事項」の記載がなく、委託する具体的業務の内容や、単価契約（金額／回）としながらその基準となる単位も不明である。なお、具体的業務内容や、単価契約（金額／回）の基準となる単位は、当該契約書の原本を見ると会計管理者に送付されなかった3ページ目（3枚目）以降の「別紙（仕様書）」に記載されているのである。
当該契約書は第3ページ以降の「別紙（仕様書）」が無いとなれば、如何なる業務を如何なる基準で委託する合意があったのかが不明のままということになるわけである。
よって、少なくとも、このような契約書にあっては別紙部分が一体不可分であり、その一部のみを支出命令の際に会計管理者に送付し、もって支出命令を行うことは、契約書の真正を犯す（原本との同一性を偽った）ことにもなり違法（不作為によった虚偽記載）である。
なお、同規則第31条に金額が一定額に満たない場合には契約書を省略することが出来る旨の規定はあるが、この規定に関わらず契約書を作成した場合（例として、数量が定まっていない単価契約など）、任意に作成した契約書の記載事項中、契約の効力に影響を与える必要重要事項を一部省略してもよいと解したり、事実に反する記載をしてもよいと解することは出来ない。支出負担の執行者が謄本を作成して会計管理者に送付する場合も同様である。
次に執行機関と会計機関との関係、及び支出負担行為について整理したい。
先ず前提として、財務の組織についてであるが、地方自治体における財務会計の事務を処理する機関には、命令機関と会計機関とがある。命令機関とは、収入の通知及び支出を命令する機関であり、会計機関はその命令に従って現実に収納・支払いを行う機関である。
このように、財務会計の運営を執行権限を持つ命令機関と審査権限を持つ会計機関に分離させている理由は、分立による相互けん制作用により、適正な財務会計の運営を図るためである。命令機関を代表するのは「長」であり、会計機関を代表するのは会計管理者である。
支出負担行為等とは
�� 支 出 の 意 義
支出とは、行政を行うために必要な経費を債権者に対して支払するための、市の内部行為（公金の振替を含む。）である。この内部行為は、支出の原因となる契約その他の行為すなわち支出負担行為と、その支出負担行為に基づいて現金を支払う行為の二つの意味を包含している。
�� 命令機関と会計機関
支出の行為を行う者（機関）には、市の債務を調査決定し、歳出予算を執行をする命令機関とその命令に基づき現金の支払をする会計機関とがある。したがって、支出とは、この二つの機関が行う行為であり、支出負担行為及び支出命令（予算執行機関の行為）、そして支払い（会計機関が行う行為）という行為を包含していることにもなる。
（法第149条第２号、法第170 条）
�� 支出負担行為
支出負担行為とは、支出の原因となるべき契約その他の行為であって、市が支払の義務を負う具体的な予算の執行の段階をいい、この行為には次のようなものがある（法第232 条の３）。
(1) 工事又は製造の請負契約若しくは物品の購入契約のような私法上の債務を負担する行為
(2) 補助金の交付の決定のような行為
(3) 給与その他の給付の支出の決定行為
(4) 他会計への繰出の決定行為
�� 支出負担行為の要件
支出負担行為は、法令又は予算の定めるところに従ってこれをしなければならない。
(1) 歳出の会計年度所属区分に誤りがないこと。
(2) 予算科目及び予算目的に誤りがないこと。
(3) 歳出予算の配当又は令達を受けた範囲内であること。
(4) 金額の算定に誤りがないこと。
(5) 契約の締結方法が適法であること。
(6) 支出の方法及び支出の時期が適法であること。
(7) 法令、条例等に違反していないこと。
(8) その他
�� 支出負担行為の整理基準
支出負担行為は、その行為が支出発生の基礎と一致する場合とそうでない場合がある。即ち、支出の原因となるべき契約の締結が、即支出負担行為となる場合と、これに対し既に支出の義務が法令等の基礎により発生していても、実際に支出決定のとき、初めて支出負担行為とする場合（職員の給与、旅費、賠償金等）がある。
地方公共団体が、財務に関する規則に、支出負担行為として整理する時期、支出負担行為の範囲等の整理区分を定め、運用の統一と経理の秩序を保持することしているのは、予算執行の第一段階としてとらえる行為に技術的基準が必要であるからである。
上記について、つくば市では支出負担行為の整理の基準を別な法形式として、つくば市会計規則「別表第2」その他の別表等に規定している。
従って、この別表による定めとは、少なくとも例示規定や任意規定などではなく、内部的に法的拘束性のある技術的基準であって、各支出負担行為の性質により、選択的に区分や整理時期、必要書類等が異なる運用をしなければならないことになる（つくば市では、会計規則第89条及び第90条各項により義務規定となっている）。尤も、内部に向けた技術的基準であるから一般国民は直接拘束されないが、これを作成した行政機関（執行機関）を拘束すると考えられる。その理由は、財務に関する規範の運用により公金（国民の税金）を処分するのであるから、自治体（の長）自ら作成して告示した規範である以上、国民に対して予測可能性がなければならないからである。なお、契約相手も契約書の内容によって間接的に拘束されることとなる。
要するに、支出負担行為・同命令者は、支出証拠に該当する書類であれば全て添付しなければならないわけである。
この点、つくば市公益通報委員会の当方宛「通知」では、同市某課から� 峪拿佗蘆換坩抃鷸拿侈仁疉次廖↓◆崟禅畚顱廖�及び��「契約書の写し」、�ぁ峺〆債棺顱廚�提出されており、これらの書類をもって、つくば市会計規則第45条第1項各号により会計管理者が行うべき支出の際の確認に支障はなく、手続き上の問題はないとしているが、同規則第90条第2項各号に列挙された該当書類（仕様書等の入札に付すために作成した書類）が欠ける以上、同規則第45条第1項9号に規定された「必要な書類が整備されている〜」ことにはならない。
また、添付したとされる「契約書の写し」も原本の一部だけの不真正文書（契約規則第30条各号の必要事項をことさらに欠いた文書）であるから、会計管理者が行うべき支出の際の確認に支障がないとは到底言えないことになる。
犯罪の成否は不明だが、契約書といえども市長の顕名及び公印のある公文書といえるから、行為だけを見ると本エントリの表題である「不真正不作為」つまり“記載すべき事項をことさらに欠いた公文書の表出”だと言えなくもないと思うが、如何であろう・・・なお、適用可能性を考える法条は虚偽公文書作成罪（刑法第156条）の構成要件的行為である。
支出証拠書の送付先・保管先は誰なのか。
つくば市会計規則の第89条と第90条を概観する限りでは、証拠書類がそろっていなければならない趣旨の明示はあるものの、果たしてその証拠書類が誰から誰に送付され、最終的に誰が保管することとなるかは明示されていないが、同規則第91条各項にその行き先と保管先が明示されている。
＜引用＞
つくば市会計規則
(証拠書の保存等)
第91条 会計管理者は，その月の支出が終了したときは，当月分の支出証拠書(第3項の規定により部長又は出先機関の長が保管するものを除く。)をそれぞれ日計ごとに会計別及び科目別に区分し，整理保管しなければならない。
2 前項の規定により区分した支出証拠書には，会計別に，かつ，1件ごとに会計年度を通じて一連の番号を付さなければならない。
3 部長又は出先機関の長は，事務上必要があるときは，会計管理者の承認を得て，前条第1項第9号に規定する書類，設計書類及び入札書類を保管することができる。この場合においては，保管証拠書に係る支出負担行為票の写しを添えておかなければならない。
4 会計管理者は，前項の規定により部長又は出先機関の長に支出証拠書を保管させるときは，当該部長又は出先機関の長をして支出証拠書保管書を作成させ，これを当該支出証拠書に係る支出負担行為票に添付するとともに，支出証拠書原課保管記録簿に記載しなければならない。
5 一つの支出負担行為でその支払が2回以上にわたるものに係る前条第1項第1号，第6号及び第9号に規定する支出証拠書の第1項の規定の適用については，当該支出負担行為に基づく最初に支出した日の属する月分の支出証拠書として同項の規定を適用する。この場合において，当該支出負担行為に基づく支出命令票には，契約年月日，契約金額及び部分払である旨を付記しなければならない。
6 単価による契約をした場合の契約書類は，当該契約に基づいて最初に支出した日の属する月分の支出証拠書類とし，その後当該契約に基づいて支出するときは，支出負担行為及び支出命令票に最初に支出した年月日及びその証拠書番号を記載しなければならない。
7 第38条第2項の規定による支出負担行為に係る支出証拠書又は一の領収書(これに代わるべき書類を含む。以下同じ。)で，その支出科目が2以上にわたるものの第1項の規定の適用については，科目別の金額及び支出証拠書番号を明らかにして，同項の支出証拠書とは別にこれを整理しなければならない。この場合において，その関係の科目に係る支出命令票には，当該領収書が添付してある伝票番号を表示しなければならない。
8 会計管理者は，支出をしたときは，その関係伝票に支払年月日，支払方法その他当該帳票に定める所定の事項を記載しなければならない。
＜引用終わり＞
上記によれば、会計管理者は原則として支出証拠書をすべて保有していなければならず、第3項・第4項にあるような例外の場合にも、その保管先である出先機関の長に対して指揮権を有しているものである。
その理由としては、地方公共団体の事務をつかさどるため、会計管理者を置くと規定して（自治法第168条）おり、会計管理者は、長の補助機関の一つであり長の監督を受けるが、しかし会計事務の執行については長からは独立した権限を有しており、その事務の執行については、自治体を代表することになる。
会計管理者は、長の命令がなければ支出することはできないが、命令を受けた場合には、当該支出命令の前提となる支出負担行為が法令又は予算に違反していないこと、及び当該支出負担行為に係る債務が確定していることを確認した上でなければ、支出することはできない。（法第232 条の4）このことは、長の命令に対する審査権を有し、長から独立して会計事務を執行することができるということである。
よって、会計管理者は、支出証拠書類のすべてを掌握していなければならないと解される。
つくば市公益通報委員会は、上位法（自治法・施行令）・契約規則・会計規則をよく読んで、その目的・趣旨を理解していただきたいと思う。
因みに、検察官などはこれ（不作為により真正な謄本とは言えなくなった“契約書の不真正コピー”）をどのように整理するのであろうか。私見によれば、前掲「つくば市会計規則第89条」に違反した故意、即ち、担当者が敢えて当該規範に反して謄本ではないものを作成する意思の存在（認識・認容）はあったとする余地はあろう。何故なら彼は証拠書類作成の際に、当該規範に直面していたからである。《4月11日追記》
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